代建制在工程管理中的思考

摘要：為了充分利用社會專業化組織的技術力量、借鑒先進的管理經驗，在參考非經營性政府投資項目的實行代建制的模式下，一些企事業單位的建設工程項目也采用代建的模式進行工程建設，期望提高工程建設的管理水平和投資效益，促進廉政建設。但這種新形式在現階段運行過程中存在認識不足及配套法律法規還不完善，采用代建制的管理模式中要注意風險防范。

關鍵詞：代建制;工程管理;風險分析

代建制是當今建筑工程管理的新形式，在2004年7月發改委起草、國務院原則通過的《投資體制改革方案》提出了對非經營性政府投資項目加快推行”代建制”，各省市也陸續出臺相應的代建制的管理辦法。通過多年的發展，部分不具備建設工程管理能力的業主單位也借鑒這一做法，開始推廣和實行”代建制”，但代建制在我國還處于摸索、起步階段，很多法律法規僅限于政府投資工程的項目上，尚未形成較為完整的實施辦法，相關機制不夠健全，還有很多問題需要明確和解決。在實施之初肯定有其不合理、與實際情況不吻合的地方，影響對這種新的管理模式的認識和難以控制控制由此產生的風險。

1 代建單位與業主單位的法律定位不明確

代建制是指通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位，是進一不步完善政府投資工程的建筑管理模式。代建單位是受建設單位（項目業主）的委托代行職責，在基于相互信任的基礎上雙方簽訂合同，該合同在法理上屬于委托合同。代建制中的“代”是“代理”，還是“代替”曾產生一定的爭議，因這兩個詞不同的解釋，體現出代建人與業主的法律關系不一樣。從法理解釋來看，代建制度并不是一個法定的制度，雙方通過委托代建，民事責任風險進行部分轉移，在部分省市出臺的相關管理辦法和格式合同中均給予約定，因代建人的違約給委托人的損失，要給予經濟賠償。

實行代建制是希望建設單位從非專業領域中擺脫出來，如果不能理清委托人和受托人之間的法律關系和地位，合作雙方在建設過程中產生不利影響時，會出現扯皮、糾紛和推卸責任的情況，對委托人，相關代建管理辦法中均有規定，“不依法履行管理職責的，由監察機關責令改正，并依法對直接責任人和有關的行政領導人給予行政處分”。建設單位通過委托代建，分離的是專業責任與義務，同時更重要的是行政責任乃至刑事責任的風險并沒有因民事性質的委托而轉移。

2 相關管理辦法及格式合同中約定的代建雙方的權力和義務

“代建制”的推行雖然是滿足和彌補業主方專業能力缺乏的需要，但是其法律地位在國家基本建設程序中沒有授予認可，客觀導致代建服務行業的管理制度缺位，雙方的權利和義務主要是通過合同契約的形式進行約束。但委托代建合同本身不屬于強制性的使用格式文本合同，全國也無標準合同文本，本人通過整理相關管理辦法及部分省市頒布的格式合同，進行相關權力和義務的整理：工程從立項到竣工結束，業主方都應全程參與，只不過是有些部分是監督、有的是配合協助、還有的是決策，輕重點不同而已，與外界理解的“代建”涵義有出入，不是委托一家代建單位后，由其交付給業主一項合格的工程即可，業主必須也參與工程項目的管理，否則為放棄自己應該行使的權利，也沒能履行自己的職責，放棄配合協助代建單位搞好工程建設，放棄權力，并沒有丟掉責任。

3 代建制的風險分析

（1）代建單位：從現在社會狀況來看，人才已放開，很多單位不再固定養人，尤其中介服務機構此種情況非常普遍，視工程需要，進行項目人員的招聘和項目班子的搭建。靈活應用人才的同時，也有部分人員的業務水平參差不齊，在使用過程中會被不斷更換，也有部分專業能力強、現場實踐豐富的人員跳槽現象，導致代建人員流動性強，不利于工程的全過程管理。

（2）招標的風險;招標是一個非常敏感的話題，如果在利益的驅動下，代建方利用業主方擔心與放權及與其信息資源不對等的條件，進行權力尋租，與其它單位互相串通、限制競爭人的介入，通過對特別招標對象的格外關照，其直接結果是損害項目質量，影響進度、增大投資。而按合同約定，招標人應有招標的監督及審核權，不能因其責任原因而放棄，否則形成的不良后果對代建單位責任難以充分追究。

（3）工程造價控制風險：投資節余是代建單位履行合同過程中的利潤之一，代建單位若能夠在可行性研究階段就進行充分的市場調查，掌握詳細、充足的數據，對建設方案的比選，合理確定評價價格和基準參數。在工程設計中將優化的材料和設備選型落實到設計圖紙中。造價控制是一個系統的工程，涉及立項、招標、施工、結算，應確定各個階段造價控制的目標。

（4）施工過程管理風險：施工過程是實現高效投資，嚴格把控工程質量，為后期使用提供所需條件的關鍵階段，從總體上說，該階段應該以代建單位為主，專業性內容交給專業公司處理，不做過多干預，但代建單位的決策能力、管理能力、代建工作人員責任心和相應管理制度，不能低制非法人員的拉攏，均會損害建設單位利益。尤其在變更管理、聯系單簽發、工程量簽證、工程款支付等，要保證自身的知情權。

（5）面對審計風險：面對審計主要有兩個方面的意思，第一是做好內審工作，第二是面對政府部門多年后的審計（外部審計）。若做好內部審計了，在外部審計過程中一樣可能面對，所以做好內審是關鍵環節，但代建公司人員流動性大是其最大的缺點，若外審到來時，不能找到當事人對當時施工過程回憶，以及決策經過，將導致面對審計時不能清楚陳述當時事實，唯有做好工程相關記錄和資料，但不可能做到每個細節都很全面，這是面對外審中最大的問題。對內審過程中需要經常到工地現場，核實工程量、對隱蔽工程當場確認，審查所選用的材料、設備與報樣是否相符，審核工程變更及工程進度款的支付，保證審計的基礎資料不失真。

4 思考與建議

代建制是一種新興的管理模式，政府層面的各方面的管理規定均還在不斷完善中，但從風險責任約定來看，只轉移部分風險，超過代建合同約定的損失部分，還是應由業主承擔，且行政及刑事責任并沒轉移。這在一定程度上要求建設單位履行參與、監督、審核的作用，在功能需求及審計方面還應起到主導作用，不能當甩手掌柜。

代建對我們是一個新事物，在現階段就要進行分析和研究，盡快制定相應的制度和流程，在履行管理職責時，可能最多的是監督權，忽視需要動手方面的審核權。對待新問題，要有新方案和新舉措，不能一味聽取代建人的方案和方法，摸著石頭過河。

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作者簡介：嚴光財（1973一），男，湖北公安人，高級工程師，研究方向：土木工程管理。

（作者單位：武漢大學中南醫院）