美國制造業回流政策對中國出口的影響及應對策略

張大龍

摘 要：美國實施的制造業回流政策務實性強、針對性明顯，注重現行產業及短期利益。在該政策的推動下，美國制造業企業回流及就業崗位實現了雙增加，而回流的企業技術和行業分布也較為均衡，可以說實現了最初的政策預期。美國制造業回流政策削弱了中國勞動密集型產品的出口競爭力和出口產品技術外溢效應，惡化了中國產品出口環境，并在一定程度上影響了新一輪中國外貿格局構建。為此，中國應該繼續加強“一帶一路”戰略，構建沿線大市場;強化技術自主創新能力，推進制造業轉型升級;維護多邊貿易體制，強化與貿易伙伴的機制對接。

關鍵詞：美國;制造業回流政策;中國出口貿易;貿易保護主義

美國制造業回流政策，指的是特朗普上臺之后，出臺系列的貿易、移民、教育、能源、稅收、貨幣、投資等方面的措施來促進“制造業及就業機會回歸美國”，以解決美國制造業空心化問題的綜合經貿政策。特別是2018年11月30日達成的《美墨加協定》更是在原產地規則中確立了北美制造業價值鏈含量，進而對全球制造業分工和貿易帶來了巨大影響，試圖重構全球貿易格局。對于中國而言，在中美貿易摩擦走向不明的情況下，美國制造業回流政策無疑會加速中美兩國在制造業領域的競爭，對制造業及其上下游產業也會產生較大波及。因此，分析美國制造業回流的政策特點及效應，能夠更好地分析其對中國出口的影響，進而有助于中國針對性調整自身的出口貿易政策，將其對中國貿易的影響降至最低。

一、美國制造業回流政策的特點及效應

（一）特點

1.務實性強，注重短期利益。制造業回流政策并不是特朗普政府提出來的，實際上在奧巴馬執政時期，就開始著手推動美國再工業化以及制造業回流，并相繼出臺了系列政策，如《重振美國制造業政策框架》等。奧巴馬時代提出的制造業回流主要是指向新興產業及高科技產業的回歸，確保美國在新一輪科技革命中占據主導地位，同時將東南亞、北美等國家納入到美國新型制造業分工體系中。客觀看，奧巴馬政府出臺的重振美國制造業的政策，止住了當時制造業產值在GDP總值中下降的局面，也推動了美國國內就業機會的增加。但是，奧巴馬的再工業化計劃并未實現預期的目標，當時提出的搶占新一輪科技革命的制高點具有前瞻性眼光，然而那時新技術尚處于孕育階段，投資者對新技術的應用存有顧慮，未能帶動相關領域的投資增長。特朗普執政后，正是看到了奧巴馬政府制造業回流計劃的弊端，對該政策進行了大膽的調整，圍繞“讓美國人重新就業”這一目標來推動傳統制造業的回流，而不是強占高科技產業的制高點。從某種意義上看，特朗普政府的政策更加務實，也更加直接，回流的重心從扶持高科技產業轉向了能夠直接增加美國人就業崗位的傳統制造業，如汽車、能源、鋼鐵、服裝紡織業等。而這些產業恰是中國出口貿易的傳統領域，美國提出制造業回流政策對中國出口貿易限制的針對性較強。

2.政策指向性強，側重于現有產業體系。相較于奧巴馬政府的政策，特朗普的制造業回流政策更為直接，通過大幅度削減高科技研發經費，采取務實措施來鼓勵美國現有產業的發展。具體而言：一是移民政策開始緊縮，減少移民特別是東南亞及拉美地區移民對美國人就業機會的搶占。二是通過大幅度減稅政策吸引美國制造業企業回歸美國建廠。特朗普政府將企業所得稅從35%降到15%，將個人所得稅從35%降到10%，大幅度減稅將美國企業及個體勞動者的稅負大為減輕，另外還廢除了遺產稅、醫保稅等傳統稅種，讓更多的中下層民眾受惠。三是通過擴大基礎設施建設來增加民眾的就業機會。聯邦政府在其權限內通過PPP模式對屬于聯邦政府管轄范圍內的高速公路、鐵路、機場等基礎設施進行升級;鼓勵私人投資建設收費高速公路，并對私人投資企業實施免稅政策。四是加大油氣資源開采，改革能源政策，退出《巴黎協定》，藉此增加就業崗位。五是加大職業教育改革力度，通過聯邦撥款援助的方式來提高社區學院辦學經費，強化職業培訓的價值。六是實施貿易保護主義政策，加強關稅保護并通過雙邊、區域性貿易協定談判來為美國爭取利益。

（二）效應

1.回歸的企業數量與就業崗位同時增加。美國政府統計顯示，從2017年以來，美國制造業企業回歸本土的數量處于不斷上漲態勢。2016年回歸的制造業企業僅為16家，到2017年底就增加到210家，到2018年底增加到300家，到2019年7月增加到420家。隨著制造業企業的回歸，美國利用外資的數額也在不斷增長，從2008年金融危機以來美國的外資處于凈流出狀態，到2015年才有所好轉，到2018年FDI就呈凈流入狀態。可見，美國制造業回流政策的效果極為明顯。制造業企業的回歸也直接帶動了社會就業崗位的增加。實際上從2009年奧巴馬政府提出制造業回歸政策之后，社會就業崗位就開始慢慢增加，然而2014-2015年制造業帶走的崗位和回歸后提供的崗位基本持平。從2017年之后制造業回歸后提供的崗位開始反超制造業流失帶走的崗位，2018年社會就業崗位實際增加250萬個，是1970年以來美國就業崗位增加最多的一年，進入2019年社會就業崗位增加的趨勢還在延續，但增速有所放緩。

2.回歸企業技術結構日趨平衡。按照美國國家科學基金會的分類標準，如果按照企業生產的產品技術含量劃分，美國回流的制造業以及外國直接投資企業可以分為高端、中高端、中低端和低端四個層次。從2016-2018年的數據看，低端企業回歸的比例最大，達到了30%，中高端企業占比27%，中低端企業占比28%，高端制造業的比例僅為15%。如果從外國直接投資的企業看，占比最高的是中高端企業，比例達到了45%，其次是中低端、低端和高端。如果將回流的制造業和外國直接投資企業進行平衡，比例最高的依然是中高端企業。從就業崗位增加的比例看，中高端企業的就業崗位增加最多。如果再將企業技術簡化為高端和低端兩種，回流企業中，低端比例最高達到了60%，實際上特朗普政府的制造業回流政策基本達到了預期。因此，美國吸引制造業回流，注重回歸企業技術結構的平衡，如此就可以在一定程度上平衡中美的貿易逆差以及更大程度地促進就業。美國近幾年服裝紡織、塑料等行業的產品大量出口就是明證。

3.回歸企業的行業構成日趨平衡。從前文的回歸企業技術分布看，高端企業和低端企業大致平衡，這就表明回歸企業的行業分布也比較均衡。從回歸企業行業結構看，2016-2018年排在前10位的行業分布是交通運輸設備制造、電氣制造、塑料/橡膠、金屬制造、計算機/電子、服裝紡織、化學化工、機械、造紙、家具制造。在這10大行業中，技術密集型行業占到了三種，資本密集型產業占到了三種，勞動密集型行業占到了四種。可見，回流的制造業既有技術含量高的行業，也有勞動密集型的行業，如此確保各個階層的就業崗位均能夠有所增加。

二、美國制造業回流政策對中國出口的影響

（一）削弱了中國勞動密集型產品的出口競爭力

長期以來，中國勞動力成本較低，勞動密集型產品是中國具有比較優勢的產品，在全球市場具有較強的競爭力。在2004年的時候中國勞動密集型產業的成本競爭力為13.4%，然而到了2018年這一指數降為2.1%。預計到2020年，美國可能會重回勞動密集型產業全球競爭力首位。美國商務部的數據顯示，美國跨國企業在海外設立的分支機構特別是中國設立的分支機構，其人均創造的增加值要高于美國母公司的30%，然而在特朗普政府大幅度減稅之后，在中國的分支機構與美國母公司人均創造之基本持平。換言之，美國通過制造業回流政策之后，中美制造業的成本基本持平。正是因為如此，當前越來越多的中國制造業企業也開始加大了在美國直接投資的力度，2017-2018年，中國普通消費品企業在美國的直接投資超過了100億美元，而在2014- 2015年間這一數據還不足10億美元。這就表明，中國制造業尤其是勞動密集型產業的競爭力大幅度下降，在生產成本基本持平的情況下，因為美國與更多的國家達成了自由貿易協定，中國勞動密集型產品的國際市場空間必然會日漸縮小。數據也證明了這一點，2017-2018年中國勞動密集型產品出口分別下降了2.4%和2.6%。

（二）削弱了中國產品出口的技術溢出效應

中國中低端制造業的產品在國際市場上不僅具有價格優勢，還具有技術溢出效應，在廣大發展中國家深受歡迎。美國通過制造業回流政策，將改變中國制造業的貿易供應鏈，直接帶動了美資以及其他外資研發中心的轉移，進而削弱了中國出口產品的技術溢出效應。同時，美國政府在吸引美國制造業回流過程中，實際上已經將中國視為其潛在的競爭對手，將會加大對中國資本輸出的限制和高技術出口的封鎖力度。美國2018年6月出臺的《外國投資風險評估現代法案》就將中國列入了“特別關注的國家”行列，加大了對中國資本在美國投資的審查力度。中國資本輸出與出口貿易是聯系在一起，通過加強在海外的并購進而獲得先進技術，將技術轉移至國內來提升中國出口產品競爭力，在大量出口的情況下帶動技術外溢的效果。然而美國對中國投資的限制，制約了中國資本技術尋求的力度，削弱了中國出口產品的技術外溢優勢，也就削弱了中國出口產品的競爭力。

（三）惡化了中國出口貿易環境

首先，貿易保護主義是美國制造業回流政策的一部分。從2018年至今，中美貿易摩擦在不斷加劇，頻頻對中國輸美商品發起各類調查，最終通過關稅保護措施對中國出口商品征收高昂關稅。美國這樣做的直接目的就是減少中國商品對美出口，減少貿易逆差，實際上則是打擊中國中低端產業的國際競爭力。其次，美國制造業的回流，必然會增加美國國內的產品供應量，客觀上也減少了對中國產品的需求。再次，美國制造業回流政策對“中國制造2025計劃”具有較強的針對性。“中國制造2025計劃”旨在提升中國中高端制造業的國際競爭力，提升中國出口產品的品質和形象。在奧巴馬執政期間，當時的美國將中國排除在TPP和TTIP之外，進而達到遏制中國的目的。在奧巴馬政策框架下，中國并不會面臨來自于美國的直接競爭，主要是防止美國產品對東南亞市場的蠶食，中國制造所受到的沖擊較小。然而如今美國的制造業回流政策直接針對“中國制造2025計劃”，美國試圖在全球市場與中國出口商品開展競爭，勢必會大大惡化中國出口貿易的環境。

（四）影響中國新一輪外貿格局的建立

自從2008年國際金融危機爆發，中國政府審時度勢，結合中國經濟發展實際狀況，于2013年提出了“一帶一路”戰略，目的就是強化中國制造業企業主導區域產業鏈和價值鏈的地位，提升中國企業參與全球貿易的競爭力，為中國外貿格局構建創造一個良好的外部環境。但美國通過制造業回流政策，不僅擠壓了中國產品在國際市場上的地位，還對中國制造業形成了擠壓效應，直接破壞了中國外貿格局構建的計劃。雖然美國推出了TPP，然而CPTPP生效后依然為美國預留了重返的空間。同時美國正在加緊推進區域、雙邊自貿協定進程，對中國外貿格局形成了新一輪的遏制。具體看：第一，《美墨加協定》針對中國的原產地規則、國有企業規則、知識產權條款必然會對中國產品出口加拿大、墨西哥造成不利影響。第二，重新修訂的《韓美FTA》大大提高了韓國從美國進口農產品的配額，必然會影響中國農產品對韓出口。第三，美國推行的“印太戰略”將中國排除在外，會影響亞太自由貿易協定的談判進程。在美國“印太戰略”的直接干預下，2019年6月，東盟各國達成了《東盟印太展望》，認同美國主導的“印太”格局，將直接削弱東盟這個中國傳統出口市場對中國產品的依賴度。

三、中國應對美國制造業回流政策的現實策略

（一）繼續深化“一帶一路”戰略的實施，鞏固與沿線國家的經貿關系

面對美國制造業回歸帶來的沖擊，中國必須要抓住“一帶一路”沿線各國的市場。中國與“一帶一路”沿線國家的貿易額在不斷上升，是中國開辟新市場的一個良好開端。2018年中國外貿進出口總額達到了4.7萬億美元，比2017年增長13.1%，其中與“一帶一路”沿線國家的進出口總額達到了1.3萬億美元，比2017年增長了16.4%，高于中國外貿進出口平均增幅3.3%，這就充分說明了中國“一帶一路”戰略是極具活力的，并惠及了沿線國家。2019年3月，美國著名智庫——全球發展中心研究預測，2019年中國與“一帶一路”沿線國家的貿易總額將比2018年增長1200億美元，這個增長數占到了全球貿易總額的0.3%。“一帶一路”戰略并不是中國的擴張主義，其聚焦于政策、基礎設施、民心、貿易、資金等五個方面的互通。“一帶一路”沿線國家是個巨大市場，在中國出口環境日漸惡化的情況下，要繼續加大對這些國家的直接投資，大力推進商品貿易進出口。而中國商品和技術在“一帶一路”沿線國家具備一定的競爭優勢，中國要充分利用好這個大市場，加強與沿線國家的政策銜接，構建雙贏互惠的貿易投資體系。

（二）維護多邊貿易體制，強化與貿易伙伴之間的機制對接

第一，中國要繼續支持和維護WTO多邊貿易體制，堅定支持WTO改革。WTO主導的多邊貿易體制的原則是堅持平等性、互利性、非歧視性、自由競爭性。在這個多邊貿易體系下，發達國家是其受益者，但也面臨著產業轉移導致本國產業空心化的風險。美國也意識到這個問題，通過推行貿易保護主義來吸引產業回流。但事實上，發達國家的產業轉移是其在全球價值鏈分工體系上升的表現，并不會削弱其利益。中國作為全球最大的發展中國家，要堅定維護多邊貿易體制，與歐盟、日本等發達經濟體加強溝通協商，推進WTO改革。同時中國要進一步完善國內貿易環境，放寬市場準入，完善貿易營商環境，從國際、多邊、雙邊、區際、國內等五個角度全面擴大開放，降低貿易投資壁壘，加速自由貿易協定談判，對已有的自由貿易協定進行升級或擴容。第二，中國要加強與貿易伙伴之間的機制對接，推進貿易的暢通發展。貿易暢通是減少貿易成本的基礎，也是確保互利共贏的條件，更是國際社會的基本準則。因此，中國作為全球第二大經濟體要繼續加強與各國經貿政策之間的銜接，構建暢通的自由貿易體系，惠及全球經濟。截至2019年6月，中國目前已經與85個國家簽訂了貿易暢通協定，與54個國家簽訂了稅收合作協定，與全球600個港口有航運聯系，并參與了42個國家的港口投資和建設，基礎設施暢通基本上能夠覆蓋全球海域。在這種情況下，中國要以WTO《貿易便利化協定》為基礎，加強與貿易伙伴特別是“一帶一路”沿線國家的海關、稅務、交通、資金結算等標準上的銜接，大力促進投資貿易的便利化、自由化。

（三）堅持推進自主科技創新，加速制造業的轉型升級

美國制造業回流政策的經濟效應表明，美國制造業的技術結構極為均衡，高端制造業技術創新力依然是位居全球前列，中美制造業之間的差異依然明顯。改革開放40多年來，中國憑借著廉價勞動力和巨大市場，一躍成為世界工廠，在全球價值鏈中處于中低端位置。但企業的科技創新能力不足，已有的創新僅限于應用創新，實際就是模仿創新，而基礎研究則是中國企業的短板。中國政府也意識到這個問題，出臺了“中國制造2025計劃”，大力推進基礎應用創新，重視基礎研究在科技創新中的地位。然而美國看到了中國人對自身科技創新的認識，對“中國制造2025計劃”加以遏制，“中興事件”就是縮影。美國無疑是全球科技創新能力最強的國家，如果我們無法推進基礎應用研究的創新力度，必然會受制于人。因此，中國要堅定支持基礎學科發展，堅持自主創新和研發，構建自身的核心品牌和科技創新力，將基礎研究和基礎學科納入到國家創新體系建設中，強化基礎前沿研究，鼓勵原創成果應用。在加大基礎研究和創新應用的過程中，國家要為其打造良好的政策支持，優化科研環境，推進科技成果產業化發展，進而保障實體經濟發展。

參考文獻：

[1] 王爽，李曉歡，邢國繁. 特朗普“制造業回流”政策對中國出口的影響及對策[J]. 價格月刊，2019（2）：83-86.

[2] 金成. 我國產業應對制造業回流美國的壓力研究[J]. 山東社會科學，2019（3）：122-126.

[3] 蔣卓曄. 制造業回流美國背景下我國產業面臨的壓力及其應對[J]. 社會科學家，2018（9）：42-49.

[4] 潘輝，湯毅. 美國“制造業回歸”戰略最新進展及對華經濟效應分析[J]. 河北經貿大學學報，2018（4）：66-72.

[5] 李波，劉昌林. 中美經貿摩擦的成因與對策：基于貿易預期理論的視角[J]. 太平洋學報，2019（9）：71-81.

[6] 李北偉. 禮贊中國工業經濟70年[J]. 工業技術經濟，2019（10）：3-5.