貴州省農村集體建設用地流轉現狀、問題及對策

陳遠云 羅海波 吳琳娜 董大芳 郭鵬

摘? ? 要：為了推動貴州省農村集體建設用地流轉工作有序、高效開展，研究綜合采用實地調查法，問卷調查法和統計分析法從流轉的主體、形式、規模、價格、收益分配以及農戶意愿等方面分析貴州省農村集體建設用地流轉的現狀和問題，并以此為基礎，提出了推進貴州省農村集體建設用地流轉工作有效開展的對策建議。現狀如下：（1）流轉意愿較強;（2）流轉形式和主體豐富多元;（3）自發隱形流轉普遍，流轉無序化現象嚴重;（4）流轉規模不集中、規模小、區位差異明顯;（5）各地區流轉收益分配方式存在差異，缺乏流轉定價標準。在實踐中存在缺乏具體政策規范、欠缺符合地域特點的集體建設用地發展模式，流轉利益滋生違法用地現象，隱形流轉擾亂流轉市場管理等問題。建議加快集體建設用地流轉制度建設，嚴格控制農村集體建設用地增量，積極探索流轉市場管理機制，合理分配流轉收益，構建集體建設用地基準地價體系，因地制宜，探索符合貴州省的集體建設用地發展模式。

關鍵詞：農村集體建設用地流轉;實地調研;問題;對策建議

中圖分類號：F321.1? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2020.04.006

Abstract：In order to promote the development of rural collective construction land transfer in Guizhou province orderly and efficiently， the research taking Guizhou province for example， analyzed current situation and current of the transfer of rural collective construction about subject， form， scale， price， income distribution and willingness of peasants with field investigation， questionnaire survey and statistical analysis method in Guizhou province， and use it as the base put forward countermeasure and suggestion for promoting the transfer of rural collective construction effectively in Guizhou province. Current situation show that： （1） farmers transfer willingness is strong; （2） the forms of transfer and the subjects of transfer is diversified; （3） recessive and unordered transfer is universal， and the disordering phenomenon is serious; （4） the transfer parcel is fragmentized， small-scale and regional differences; （5） the forms of transfer income distribution is differences and similarities， and there is short of pricing standard of transfer. In practice， there exist many problems， including that： lacking of specific policy norms and the rural collective construction land development mode accord with geographical features， breeding the phenomenon of illegal use of land for the transfer interest， the transfer market management is perturbed by the recessive and unordered transfer. Then， suggesting that： quicken up the rural collective construction land transfer institutional construction， the rural collective construction land growth will have to be strictly controlled， exploring the transfer market management mechanism actively， to fairly collocate the profit of transfer， building fiducial land price system of rural collective construction land， exploring the rural collective construction land development mode accord with Guizhou province.

Key words： rural collective construction land transfer; spot investigation; problems; countermeasure and suggestion

農村集體建設用地總量巨大，作為建設用地中的重要組成部分，對緩解建設用地供需矛盾具有重要作用，但農村集體建設用地資源大都利用粗放、布局散亂、土地閑置，造成大量建設用地資源浪費[1]，隨著城鎮化、工業化的快速推進，建設用地的需求不斷增大，急需采取相關措施盤活農村集體建設用地，農村集體建設用地流轉便是盤活的有效手段之一。總體上看，農村集體建設用地流轉確實給建設用地市場注入了新的活力，表明了農村集體建設用地流轉將是農村土地使用中的必然趨勢[2]。各地對農村集體建設用地流轉進行了一系列有益的嘗試，取得了一定的成效，如貴州省湄潭縣的公開拍賣和有償退出，江蘇宜興的年租制，湖北沙洋的招、拍、掛，四川郫縣的“一攬子”等建設用地流轉的探索[3]。

然而，由于目前缺乏規范具體的農村集體建設用地流轉政策和管理辦法，以及隱形市場的大量存在[4]，導致國家、集體和農民個人的權益受到不同程度的損害，耕地保護和基本農田建設也受到一定程度的影響。為了解決這一問題，諸多學者對農村集體建設用地流轉課題進行大量研究，內容涉及流轉驅動力與影響因素分析[5]、流轉模式[6]、流轉收益分配[7]、流轉價格[8-9]、農民權益[10]、流轉潛力估算與評價[11-12]、流轉資源配置[13]、隱性流轉[14-15]等方面。農村集體建設用地流轉的多角度研究，對完善農村集體建設用地流轉政策和管理辦法具有重要意義。但是，鮮有關于貴州省農村集體建設用地流轉的相關研究。為了積極推動貴州省農村集體建設用地流轉工作有序、高效開展，筆者通過對貴州省9個市（州）、15個縣（區）、39個村（街道、社區）展開實地調研，對貴州省農村集體建設用地流轉的現狀和存在問題進行探討，提出對策建議，以期能為貴州省農村集體建設用地流轉工作提供相關的決策參考。

1 研究區概況和數據來源

1.1 研究區概況

貴州省位于我國西南部云貴高原的東斜坡上，地貌以高原、山地居多，山地和丘陵占總面積的92.50%，巖溶地貌發育典型，喀斯特地貌面積達61.90%，貴州省可耕作的土地資源稀缺、土壤貧瘠、農業投入產出低。根據貴州省2013年土地利用現狀變更調查，全省土地總面積1 760.99萬hm2，農用地1 479.36萬hm2，占土地總面積的84.01%，建設用地62.56萬hm2，占土地總面積的3.55%，未利用地219.07萬hm2，占土地總面積的12.44%;土地利用率為87.56% 。2014年，全省城鎮人口占常住人口比重為47.52%，比2017年增加1.50%，城鎮化率不斷提高，農村人口總體呈下降的趨勢。

1.2 數據來源

采取分層抽樣與隨機抽樣相結合的方法，兼顧全面性與典型代表性，隨機選取貴陽市花溪區和烏當區、六盤水市盤縣、安順市關嶺布依族苗族自治縣、畢節市金沙縣、黔西南布依族苗族自治州興義市、黔東南苗族侗族自治州麻江縣、三穗縣，典型抽樣選取遵義市湄潭縣和桐梓縣、銅仁市德江縣、松桃縣、石阡縣和思南縣、黔南布依族苗族自治州甕安縣，共9個市（州）、15個縣（區）、39個村（街道、社區）（圖1），于2012年從農村集體建設用地流轉政策制定、政策實施和政策效果3個方面，采用訪談和問卷調查相結合的方式展開實地調查，獲取流轉主體和流轉方式、不同利益主體對農村集體建設用地流轉意愿、規模、收益分配、價格、締約等方面的數據和資料。

調研對象包括農民、村集體、國土部門、政府部門和企業，調研方式采用入戶訪談和問卷調查相結合的方式，發放問卷共400份，收回有效問卷375份，有效回收率為93.75%（表1）;其中，農民是問卷調查的主體部分，受訪農民的年齡集中在25～60歲，比例為90.56%（圖2），該年齡段的農民在家庭中具有決策權;68.65% 的受訪者為男性，男性作為農村主要勞動力，所表達的意愿和意見具有較強的代表性。

2 貴州省農村集體建設用地流轉現狀

2.1 流轉意愿較強

根據調研，當問及是否有意愿進行存量剩余農村集體建設用地流轉時，85.25%的農戶表示愿意進行流轉，表明農民有較強的流轉意愿。愿意進行流轉的主要原因是能獲得收益;不愿意進行流轉的原因是流轉收益低、不便于管理、易發生矛盾糾紛以及對農村集體建設用地流轉政策不了解、不敢嘗試等。

2.2 流轉主體多元，流轉形式豐富

貴州省農村集體建設用地流轉包括公開流轉和農戶自發、私下隱性流轉，公開流轉主體以村集體聯合鄉（鎮）政府為主導，農戶自發、私下隱性流轉主體以農民個體為主。根據農村集體建設用地所有權和使用權關系的不同，集體建設用地流轉可分為初次流轉和再次流轉[16]。貴州省農村集體建設用地以再次流轉為主導，占78.43%（表2）。

由表2可知，貴州省農村集體建設用地流轉形式以出租為主。以桐梓縣九壩鎮為例，該鎮在政府引導下，打造鄉村特色旅游，農戶自建鄉村旅館，夏季短期出租床位獲取收益，據不完全統計，全鎮已登記鄉村旅館約350家，床位1 300多個，成為省內以出租方式流轉農村集體建設用地的代表。其次是作價入股聯營，在旅游景點周邊等區位較好的地區，農戶將一定年限的農村集體建設用地使用權讓與開發商，由開發商出資將農民房屋改建或新建成鄉村旅館、景區酒店等進行經營收益，年限期滿后集體建設用地使用權歸還農戶。

2.3 自發隱性流轉普遍，流轉無序化現象嚴重

根據調研，貴州省農村集體建設用地流轉主要是農民自發形成的宅基地隱性流轉，87.43%的受訪者表示曾經或正在流轉宅基地。流轉中“隱性”的判斷依據是：是否違反土地利用總體規劃，是否改變土地用途，是否流轉給法律規定之外的使用權利主體等，是否存在審批程序違法、流轉程序失范、利益分配不均等現象[14]。而貴州省農村集體建設用地隱性流轉的歸因包括流轉程序失范、改變土地用途等，造成這一現象的原因包括2個方面：一是貴州省農民宅基地權屬不明晰，農戶對宅基地確權意識薄弱、重視度不高，修建住房比較隨意、缺乏相關合法手續。調研顯示，38.53% 的農戶未辦理宅基地使用權證，少部分農戶宅基地只擁有建設許可證;二是流轉締約方式以口頭締約為主，正規書面締約方式較少，部分農戶即便有書面締約也并不規范。

2.4 流轉規模不集中、規模小、區位差異明顯

貴州省由政府、村集體引導進行公開流轉的鄉鎮企業用地，流轉規模相對較大，但開展地區并不多。由農戶自發、私下進行的隱性流轉，流轉規模較為分散，單宗規模小、數量大，流轉方式包括以房帶宅基地買賣和以房帶宅基地出租。根據調研，總調研農戶中有10.38% 的農戶采用以房帶宅基地買賣流轉，總面積達6 720 m2;以房帶宅基地出租具體分為3種類型：第一類是鄉村旅游帶動的短期出租;第二類是施工建設帶動的長、短期出租，指因城鎮開發建設或項目施工，所帶來的外來務工人員租賃農戶房屋的現象;第三類是外來經商者租用當地農戶房屋，該類型在調研區中普遍存在，數量較多、面積較大。

根據調研，總體上，在經濟發展水平較高和區位條件較好的地區，農村集體建設用地流轉規模較大，反之，則較小。但是，在城鄉結合部和生態環境良好的偏遠農村地區，農村集體建設用地流轉規模也相對較大。

2.5 各地區流轉收益分配方式存在差異，缺乏流轉定價標準

貴州省農村集體建設用地流轉收益分配方式各地存在差異，收益分配標準差異大。初次流轉收益分配以農村集體建設用地所有權人為主，政府進行一定的收益分享，縣級和鄉（鎮）級所占收益分配比例較高，如思南縣、德江縣、石阡縣的縣級收益分配高達60%以上，只有少部分地區村（組）收益分配比例高，如湄潭縣農村集體建設用地出讓收益高達90%歸村集體經濟組織所有（表3）。

再次流轉收益分配主要針對增值收益分配，分配對象以農村集體建設用地使用權人為主。貴州省大多數地區未對再次流轉收益分配方式進行規定和說明，調研區中僅有湄潭縣做出相關規定，湄潭縣根據農村集體建設用地流轉使用權人的不同進行收益分配，屬于村集體經濟組織管理使用的農村集體建設用地流轉土地收益金全部歸村集體經濟組織所有，而屬于農民、企業、單位管理使用的農村集體建設用地流轉土地收益金的80%歸原使用者，20%歸村集體經濟組織;湄潭縣針對劃撥方式的宅基地轉讓收益分配也有詳細的規定，農民宅基地面積大于170 m2的，村集體參與收益分配（表4）。

調研區中大部分地區未對農村集體建設用地流轉進行定價規定，僅有12.77%的地區對集體建設用地流轉作了簡單的規定，但各地規定標準不一，差異巨大，如湄潭縣僅提出集體建設用地使用權流轉價格不得低于該地塊的基準地價或評估價;德江縣和思南縣規定集體建設用地出讓收益按照統一年產值標準和區片綜合地價標準的0.5～1.0倍計算。

3 貴州省農村集體建設用地流轉存在問題

3.1 制度建設滯后于實踐，缺乏具體政策和規范

相較于城鎮國有土地詳盡的管理制度和規范，農村集體建設用地流轉的制度建設是十分薄弱的。貴州省諸如湄潭縣、德江縣等地區在缺乏具體集體建設用地流轉政策和規范的背景下，先行開展了集體建設用地流轉探索的實踐，由于缺乏合理的管理辦法和依據，導致集體建設用地流轉管理的混亂。流轉方式以出租為主，但是，依據法律規定農村集體建設用地是不允許出租的，而相關法律對非農建設用地流轉的條件、用途、權益、程序等又無明確規定說明，使得交易安全得不到保障。

3.2 流轉利益滋生違法用地現象，耕地保護受沖擊

農村集體建設用地流轉存在違法用地現象，耕地保護受到威脅。根據調研發現，很多地區存在一戶多宅、占地面積超標等現象，尤其在房屋租賃市場較活躍的城鄉結合部，違法建房、超標準用地等行為較多，甚至有未經批準占用耕地用于非農建設的情況;另外，部分村集體借土地整理折抵、城鄉建設用地增減掛鉤等名義，盲目擴大建設用地規模。主要是原因包括2個方面：一方面是貴州省農村人均知識水平相對較低，農民對流轉政策不夠理解，耕地保護意識淡薄;另一方面是貴州省屬于經濟欠發達地區，大部分農民期望通過農村集體建設用地流轉獲取收益。

3.3 隱形流轉擾亂流轉市場，亟需建立流轉市場管理機制

農村集體建設用地隱性流轉主要是農民宅基地流轉，存在大量農戶宅基地確權、頒證手續不完善、流轉無序化、確權意識薄弱，農戶宅基地流轉締約方式不規范等問題[17]。集體建設用地流轉導致市場失靈與政府失靈同時存在，現行的土地市場制度無法適應當前管理所需[18]，亟需進行合理調控，建立集體建設用地流轉市場管理機制。

3.4 集體建設用地流轉地塊破碎，欠缺符合地域特點的用地發展模式

貴州省地貌以山地和丘陵為主，這一客觀原因直接導致了農村集體建設用地流轉的地塊破碎分散，流轉規模小，區位差異大等特點，目前欠缺針對這一地域特點的集體建設用地發展模式，若為了短期經濟利益而盲目、無序流轉農村集體建設用地，不但不能保障長期效益的獲取，反而對農村土地資源和自然環境保護造成威脅。

3.5 流轉收益分配關系有待規范，定價標準有待明確

農村集體建設用地流轉收益分配環節存在問題集中體現在3個方面：一是已制定流轉收益分配相關規定的地區沒有明確說明收益分配由誰分配、二次流轉如何分配等問題，針對稅收環節也無具體說明;二是農村集體建設用地流轉收益分配和基準地價目前尚無具體標準，貴州省農村集體建設用地流轉收益分配方式和定價機制各地異同，部分地區甚至沒有相關規定;三是集體建設用地產權不明晰、農民的權利意識薄弱、流轉過程不透明、公開。從而導致不法分子通過暗箱操作，將部分集體建設用地流轉收益收歸囊中，使國家、集體和農民個人的利益造成損害。

4 貴州省農村集體建設用地流轉對策建議

貴州省農村集體建設用地流轉由于受到自然地貌形態和經濟發展水平的雙重影響而形成特殊的性質。從流轉意愿來看，農民具有較強的流轉意愿。從流轉主體和流轉形式來看，流轉主體多元，以鄉（鎮）、村集體經濟組織和農民個體為主，流轉形式多樣，以出租和作價入股聯營為主。農村集體建設用地公開流轉的地區并不多，還處于探索階段，而存在大量缺乏法律保障和規范的隱性流轉，導致農村集體建設用地流轉無序化嚴重。從流轉規模來看，流轉規模小且分散，因經濟發展水平和區位等條件的不同而存在差異。從流轉收益分配和價格來看，流轉收益分配方式各地區標準不一，缺乏具體定價標準。在當前城鎮化快速發展的背景下，農村集體建設用地流轉是順應發展的必然選擇，為了實現貴州省農村集體建設用地流轉規范化和有序化，提出以下對策建議。

4.1 加快集體建設用地流轉制度建設，規范流轉管理

貴州位于我國西部地區，發展相對滯后，更加期待土地制度的改革。應加快集體建設用地流轉制度建設，以填補集體建設用地流轉在政策方面的空缺，解決現行政策對集體建設用地流轉的限制，規范集體建設用地流轉管理。首先，政策制定具體以現行法律、法規為基礎，結合各地集體建設用地流轉試點實踐反饋，劃分為3個層次5個級別，即國家層次進行統籌指導，區域層次的省（區）級因地制宜規劃安排，地方層次的縣（市）級結合實際具體執行;其次，流轉要以充分尊重農民、村集體、企業政府和部門的意愿和保障農民權益為基礎，推進農村集體建設用地流轉;最后，在集體建設用地流轉中要充分發揮市場規律的作用，避免市場失靈和政府失靈而產生的流轉混亂和價格扭曲等系列問題。

4.2 嚴格控制農村集體建設用地增量，切實保護耕地

地方各級人民政府要依據土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，對農村集體建設用地實行總量控制，嚴格落實土地用途管制制度。土地執法監察部門加強監管力度，對違法用地現象及時查處并給予相應處罰。此外，在開展農村集體建設用地流轉工作之前，對當地農民進行農村集體建設用地流轉相關知識的普及，提高耕地保護意識。

4.3 探索流轉市場管理機制，統一城鄉建設用地市場

規范流轉市場的前提是進行明確集體建設用地產權，應加快推進集體建設用地確權工作;其次是規范集體建設用地公開流轉， 抑制隱形流轉，探索流轉市場管理機制：一是鼓勵以招、拍、掛等公開、公正的方式流轉集體建設用地，并注重打造示范效應;二是利用互聯網等現代手段，建立公開交易平臺和信息網絡，實現流轉信息透明化;三是由行政部門牽頭成立土地評估、土地融資等流轉中介機構，及時搜集、統計、分析和預測集體建設用地流轉的供需狀況、市場價格等信息資料，利用信息網絡進行公布;四是成立流轉市場監督管理部門，實現農村集體建設用地流轉工作規范化、有序化、開放化發展。

4.4 因地制宜，探索符合貴州省的集體建設用地發展模式

以土地利用總體規劃為前提，探索農村集體建設用地發展模式，編制相應農村集體建設用地利用規劃，細化集體建設用地用途。貴州省農村集體建設用地流轉的地塊破碎分散、流轉規模小及區位差異大等特點，要求貴州省不能為了經濟利益而盲目、無序流轉農村集體建設用地，而是要以保護土地資源和農村自然環境為前提，制定農村集體建設用地流轉用途和合理規劃方案，因地制宜探索貴州省地塊破碎分散、規模小的集體建設用地發展模式，實現集體建設用地流轉可持續發展。

4.5 合理分配流轉收益，構建集體土地基準地價體系

集體建設用地流轉收益分配堅持公正與統籌兼顧的原則，維護國家、集體和農民個人三者的利益。具體包括：一是流轉收益分配由地方層次的縣（市）級進行指導分配;二是明確縣、鄉（鎮）和村（組）三級分配主體的分配上限，不宜過高;三是制定集體建設用地流轉交易過程中的納稅機制;四是制定集體建設用地流轉后農民的生活保障方案;五是針對再次流轉產生的增值收益應按規定交納各項稅費。農村集體建設用地流轉基準地價體系可以參考城鎮國有土地基準地價和農用地基準地價，結合土地估價的原理與理論進行構建。

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