治理現代化視閾下行政監管模式創新初探

關鍵詞 治理現代化 行政監管 模式 創新

作者簡介：張玨芙蓉，中共青島市委黨校法學教研部，博士，講師，研究方向：憲法與行政法學。

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.173

一、行政監管模式創新之緣起

（一）行政審批制度改革深化的現實需要

隨著行政審批制度改革的推進，市場準入門檻降低，如何在激活市場主體活力的情況下，規避市場機制弊端，這是市場監管及需要解決的問題，一些管理部門由于制度慣性，堅守“以批代管、只批不管”的做法，使加強事中事后監管成為當務之急。同時，市場準入門檻的降低又將多元化的市場主體引入，不同類型的市場主體導致監管方式和手段的復雜化。隨著而來的寬松的市場環境使市場主體數量快速增長，但相對而言，監管機構與人員的增長速度緩慢。監管主體與監管對象數量上，比例失衡加劇，這也加劇了監管部門的任務，人手不足的客觀存在也是導致監管問題的原因。

（二）大市場監管體制改革縱深發展引領模式創新

在大市場監管體制之下，橫向間的權責逐漸明確，但是縱向府際間的職責體系仍需完善，尤其基層監管單位與執法人員的權利、責任落實問題以及如何找到適合自身的監管模式。建立大市場監管體制的初衷是形成良好的市場競爭機制，需要在一定程度上放松監管，如何需求平衡點，需求有效的監管模式，實現監管方式的創新，如何在此基礎鞏固改革，推深改革，激活市場主體活力，是當下需要思考的問題。

二、監管模式創新之理念

（一）治理理念

治理不一定依靠國家強制力，其主體不限于政府機關，其方式超越自上而下的命令和強制，而強調上下互動、合作協商、參與引導等非正式制度安排。政府監管作為治理的一部分，必然隨著治理理念的變化而變化，二者呈現融合的趨勢——治理理念下的監管透著柔性的光輝 ，二者融合的過程貫通以政府監管發展與改革的過程，這其中涉及以實現社會資源最優配置為目的的政府角色的重新定位，當然具體表現為執法方式的變革。治理理念之下的多元主體，最重要的兩個代表是政府與社會。“放管服”改革大背景下的監管方式變革直接反應了政府與社會——權力與權利的良性互動，這也是治理最重要的特征之一。從管理到治理的過程也反應了政府與社會關系變化的過程，而政府監管作為政府職權的典型代表在轉化的過程中必然帶有治理的色彩。作為政府治理的主要手段，它的轉變必然順應了治理的需求，體現了市場與政府關系的緩和，治理的柔性特征助產柔性監管模式。治理理念之下的監管更強調柔性監管方式，不是生硬的使用命令和強制，而是更注重激勵協商等非強制性手段的運用。

（二）包容審慎理念

監管包容審慎的理念，要求監管者用創新的思維和發展的眼光看待問題，在接受優點的同時，容忍當下的缺點，大膽鼓勵創新和變革。包容原則的限度在于對公共利益，公共秩序的維護。尤其當新的經濟形勢與現有的法規存在一定沖突時，缺少規則監管，可以運用原則監管的手段。這本身與法治原則并不沖突。在堅持不侵害社會公共利益標準之下，應符合一般法治原則的要求。當然，包容審慎離不開法治的規范和約束，否則容易形成不正當競爭，通過監管方式變革將其納入法治的軌道，引導和規范新業態或產業的發展。審慎重在對市場規則與市場秩序的主動塑造，同時也折射出政府對經濟發展的底線。過分包容帶來的多元價值沖擊會導致競爭失序，這時就需要借助審慎理念對其進行實踐審視。包容審慎原則，強調二者的同時性與互補性。

（三）協同合作理念

市場監管領域的協同理念，要求監管者不再作為唯一主導者存在，而應該作為監管多元主體之一、作為參與者的角色，共同構建一張有效的社會控制網絡，實現有效監管的目標。在監管制度創新的過程中，政府要發揮引領作用。明確各監管主體的角色定位關系邊界和作用范圍。激勵引導，調動各界社會公眾參與培育各種社會組織力量，形成聯動協同，多元參與的監管格局。政府要發揮主導性監管主體的作用，以市場化為改革的基本導向，加強和完善行業協會自律監管，最終構建起行業自治、政府監管、社會監督的聯動監管體系，實現監管領域的信息共享與合作聯動。

三、監管模式創新之路徑

（一）柔性監管

探索激勵型監管、協商性監管以及指導型的自我監管。激勵型監管又稱，經濟誘因型監管是指行政主體使用經濟誘因方式和手段，間接引導市場主體為或不為一定的行為，以實現其既定的政策目標等行政活動方式。 多與命令控制性監管相對而言，將更多的主動權賦予市場主體，通過行政獎勵和一定程度的行政約束，又是市場主體爭先恐后的進行創新或改革，以達到監管的目的。我國當前已開始從傳統命令行手段到柔性多元監管手段的轉變，但仍然還在探索之中。首先應從立法層面進行規范。目前來看激勵型監管，在一些立法當中也有所體現，相當大一部分是以促進為名的立法，例如中小企業促進法，清潔生產促進法等。在這類立法當中多借助于經濟獎勵等手段。還有一部分立法，雖不以促進文明，但有些條款當中也體現出激勵型監管的方式。如環境噪聲污染防治法當中規定對在環境噪聲污染防治方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。但受傳統攻擊理念及模式的影響。監管立法多帶有命令控制色彩。在某些手段，制度架構，程序設置及救濟制度方面，仍然存在立法空白。激勵型監管雖在一定程度上也借助行政約束。但總體是一種授益性行政行為，并且涉及大量自由裁量權的行使問題。因而對制度架構的公平公正性，要求更高。對此類裁量權的規制，主要借助法治手段，而法治手段的重點應在對監管程序及救急手段的規范和約束，同時應該配合行政訴訟原告資格等內容的調整。

協商性監管作為一種新興的監管方式，處于對傳統監管方式的補充地位。協商性監管是在主體間性理論架構之下的非強制性行政規制方式，體現了與市場經濟相一致的契約精神以及政策形成的民主性。協商性監管的程序包括協商監管政策的形成過程與政策的實施過程，其核心是協商監管政策的形成過程。不論其監管主體是誰，對政策形成過程的把握是制度構建的核心，以凸顯此過程對雙方主體身份的尊重以及雙方之間的互動協調。

（二）原則+規則監管

法律原則是指為法律規則提供某種基礎或本源的綜合性、指導性的價值準則或規范，對某一類行為、某一法律部門或者全部法律體系均通用的價值準則。法律原則具有較，寬泛的覆蓋面和適用的靈活性。因此，行政監管除了必須堅持運用法律規則之外，還應當遵循法律原則的要求。

轉型時期中國政府對市場的微觀干預面臨兩大任務，一是從包攬一切社會經濟事務中有限退出淡化與市場經濟不相符合的行政統治和壟斷能力。 這一過程是政府公權力逐漸褪去的過程中，必然短暫出現一些公權力無權監管或監管不力的空間，此時原則監管應發揮應有的作用。二是對傳統行政權力進行重構，確立和加強市場行政監管權力，以恰當的監管方式引導經濟轉型。這其中涉及到監管方式的轉型，而覆蓋整個法律體系的法治原則對于監管方式轉型發揮了指引作用。同時還有利于將非正式的程序及規則引入正式制度建構當中，而被社會普遍價值觀所融合的法律原則能有效的防止行政公權力重構中的權力異化。

原則監管的基礎論述在于市場經濟行政監管權力存在的前提和基礎，而法治是市場經濟發展的必然要求。符合市場經濟發展規律及法治要求，是政府原則監管體系構建的標準。但是法律原則的準確適用是建立在對原則的準確理解和把握的基礎之上。法律原則的模糊性既是其優勢也是其劣勢，一方面能更好的適應社會生活的復雜化和多樣性，適應劇烈變革的時代需求。但其模糊性也對原則的解釋及共識的達成帶來困難。這就應嚴格把握原則監管的適用時機，遵循禁止向一般條款逃逸原則。同時提高執法者對法律原則適用和解釋的水平。當多元主體對原則的解釋不能達成共識時，要借助完善的協調機制。

（三）合作監管

合作監管的理論基礎在于公權力與私權利的良性互動。它是指為了實現社會治理的目標而采取的監管的合作形式，即由多方主體采用多種手段，在監管領域互相作用的一種監管模式。 其主要由國家監管和自我監管兩部分組成，兼具了國家監管和自我監管的優勢。自我監管具有靈活性、專業性、成本低、效益高的優點，同時具有不可避免的缺點，容易出現損害競爭、侵害公共利益等追求私利的行為。合作監管模式能發揮二者的互補作用。

傳統的自我監管是涉及一個純粹私權利領域的治理系統，在這個系統中，社會團體根據自己制定的規則運作。市場主體的多元化的趨勢以及治理現代化的提高所帶來的治理效益，為私主體和公權力主體之共同追求。自我監管模式所具備的傳統監管模式欠缺的優點，也逐漸被政府公權力領域發現，如何能取長補短，發揮二者的優勢。可能是下一步監管方式轉型，應該著重探討的問題。兩種監管模式的融合具有必然性和可行性：監管目的的一致性。合作監管中的私人和公權力機構，其合作的目的都在于實現某種公共利益，以此維護各自追尋的某種特定價值。其次，合作主體之間具有依賴性，以此為基礎，通過談判和反思達成共識、建立互信，實現信息資源的互通有無和相互交換。“監管首先是在市場經濟環境中發育，用以彌補市場缺陷的一種行為和過程，監管產生的環境就強調了這不是簡單的命令與控制，而是政府在協商各利益相關者的利益立場后確立監管規則和程序，授權相應的機構（監管者）”。 合作模式建構的重點在于合理界定合作監管適用范圍、通過契約的形式設定監管目標、規范監管運行、明確合作監管責任分擔和評估體系。在規范已有合作監管模式的基礎上，探索創新新型合作監管模式。

注釋：

蔣建湘，李沫.治理理念下的柔性監管[J].法學，2013（10）.

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