論行政事業單位內部控制建設

趙曉東

摘要：自《行政事業單位內部控制規范（試行）》頒布施行以來，無論是從監管部門的視角還從行政事業單位內部的視角來看，對行政事業單位內部控制建設的需求是很強烈的，本文分析了現在行政事業單位內部控制建設普遍存在的問題，并通過A單位內控建設具體實施案例為其他行政事業單位內控建設提供一點借鑒。

關鍵詞：行政事業;內部控制;實施案例

2012年，財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，2015年12月，又印發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，要求全國各級各類行政事業單位與2016年年底前完成內部控制的建立和實施工作。2016年，又發布《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，通過“以評促建”的方式，明確下一步單位內部控制建設的重點和改進方向。2017年1月，又印發了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》的通知，要求結合本單位內部控制建立與實施的實際情況，明確相關內設機構、管理層級及崗位的職責權限，按照規定的方法、程序和要求，有序開展內部控制報告的編制、審核、報送、分析使用等工作。

但從現實情況來看，內控建設還存在一些普遍問題，本文通過A單位的具體案例分析，目的在于為其他單位提供一點借鑒。

一、行政事業單位內部控制建設中存在的主要問題

（一）行政事業單位對于建立內部控制認識不足

許多行政事業單位的領導干部，對內部控制的內涵認識不足，認識不到內控的意義，也就缺乏建設內控的動力。一些行政事業單位人員認為內部控制就是要建立內部制度，通過制度管理實現規范管理。但對于為什么要建內控、如何建設、建設效果如何評價等沒有清晰的認識。從領導干部到基層員工沒有認識到內控本身對行政事業單位管理水平提升的意義，這是內部控制建設首先要解決的問題。

（二）行政事業單位管理制度不健全，執行不到位

有效的內部控制需要有堅實的基礎，健全的制度是基礎，有效的執行是保障。但許多單位管理制度并不健全，或者有制度，但制度制定得不合理，執行不到位。

（三）人員管理方式落后，缺乏相應的激勵政策和約束機制

許多行政事業單位對人員管理粗放，特別是關鍵崗位的人員，由于績效考核指標單一、執行手段不科學、激勵約束機制不合理，難以調動職工的積極性、創造性，不盡職不盡責的現象比比皆是，使得內部控制制度難以落到實處。

（四）內部監督不到位，外部監督乏力

內部控制需要通過“建立一執行一評價一反饋”的不斷動態循環，逐步完善。缺失任何一個環節，特別是沒有有效的監督機制，內部控制制度制定得再完美也失去應有的調整反饋的作用。

二、A單位的內控建設實施案例

（一）A單位基本情況

A單位是一家水利科研單位，是典型的事業單位。該單位主要從事水利科學基礎理論、應用基礎及公益性研究。內設7個職能處室（辦公室、科研管理處、科技推廣處、計劃財務處、人事勞動處、黨群工作處、監察審計處）和11個研究所。收入來源有兩部分，一是來源于國家財政撥款;二是來源于提供技術服務的事業收入。

（二）A單位內控建設實施情況

《行政事業單位內部控制規范（試行）》實施以來，該單位在內控建設上采取了一系列措施，取得了良好的效果，收到上級部門的好評，現將其具體做法介紹如下：

1.從宣傳入手，營造內部控制建設的良好環境

內控規范頒布以來，該單位及時召開了內部控制建設啟動大會，通過專題培訓對廣大領導干部職工進行正確的宣傳和引導，同時，通過辦公自動化系統設置專欄、制作宣傳板報、知識答題等多種方式使得內部控制建設的意識入腦入心。明確單位一把手為第一責任人，全員了解國家全面推行內控建設的必要性和緊迫性，明白自身在內控建設中承擔的責任。對具體業務部門，開展內控知識、內控建設能力等有針對性的培訓，形成從上到下重視內控建設的氛圍。

2.成立領導小組及工作小組，做好組織保障及資源配置

內部控制建設是“一把手”工程，該單位成立了由單位負責人、分管領導和各部門負責人組成的領導小組。由財務部門牽頭、審計部門、人事部門、外部專家為主的工作小組。并要求各部門和各業務部門全力配合內控小組的工作。并做好工作人員、辦公設施、建設經費等資源配置。在工作中建立聯席工作機制，一把手主持召開專題會議討論內控的建立與實施，主持制定內部控制實施方案，建立起協調聯絡機制、會議協調機制、核實反饋機制。

3.進行角色分析，落實職責分工

財務部門是內控建設的牽頭部門，負債內控的組織、建設和實施;內部審計部門負責采用內控建設，并對建設完成后的內控進行評價、監督檢查;人事部門負責激勵約束機制的建立;紀檢監察部門負責對黨員干部在內控業務流程環節中的崗位職責進行明確;采購部門負責政府采購方面的內控建設及優化;基建部門負責建設項目的內控建設及優化;資產管理部門負責資產管理的內控建設與優化。

4.開展內控調查，進行風險分析，制定具體措施

以預算業務、收支業務、合同管理、政府采購業務、資產管理、建設項目六大業務為中心開展單位經濟活動的調查。為保證調查的客觀公正，該單位聘請了外部咨詢機構，梳理業務流程，識別業務流程中存在的問題和薄弱環節，為業務流程的合理化改造提供建議，形成組織診斷報告。并對財務報表、業務指標、資產管理臺賬等各類數據進行分析，找出單位資金、資產、業務管理可能存在的問題，提出針對性的建議。開展風險評估，對涉及內部權力集中的資金分配使用、國有資產管理、政府采購等重點領域和關鍵崗位開展風險評估。明確風險評估的控制目標，設計關鍵控制措施。

5.健全內控體系

分單位層面和業務層面兩個層次進行內控體系建設。具體內容見圖1：