以綠色礦山建設經驗推進《礦產資源法》修訂

秦穎 李晶晶 陳青青 李婷 李卓蒙

摘 要：在《礦產資源法》修訂的大背景下，生態文明理念的進一步貫徹已成不可逆之潮流。作為生態文明理念的載體，我國綠色礦山建設試點單位的成功實踐及相關成熟政策為《礦產資源法》中生態文明理念的滲透提供了理論和現實依據。文章將從綠色礦山建設經驗的視角，結合目前自然資源部確定的修改重點，進行多角度分析，為《礦產資源法》的修訂提出建議。

關鍵詞：礦產資源法;綠色礦山;生態文明;試點

隨著國家經濟的發展，一些行業在發展的過程中所帶來的生態負面效應也逐漸暴露。這背后，折射出我國當前社會的主要矛盾體現出的不平衡，也體現在經濟效益和生態效益的不平衡，現行《礦產資源法》的“部分失靈”。正基于此，自然資源部將《礦產資源法》的修訂列入2019年工作規劃，并于2019年11月份明確了將礦山環保列入《礦產資源法》修訂范圍，同時就此提出重點加強三項工作。作為生態文明理念的實踐，我國政府推行的綠色礦山建設試點也歷經數年發展，逐漸形成一批成功的試點和先進經驗，同時也驗證了中央地方層面相關政策的成熟，這些關于綠色礦山建設的經驗為此次《礦產資源法》修訂打下了良好的基礎。本文旨在借助當下我國綠色礦山建設的成功經驗，使其融入到《礦產資源法》的修訂過程中。

一、《礦產資源法》和綠色礦山建設經驗結合現狀

目前，我國現的《礦產資源法》已經經過了較長時間的發展，其自身特有的時代色彩與我國當今新時代的發展需求產生了相當程度上的出入。比如在中央立法層面上，《礦產資源法》對礦區的環境保護提出了原則性的要求，對采礦權人的環境保護義務規定得較為簡單[1]。不否認其中蘊含了一定的立法技術，但是地方立法層面，包括地方性法規在制定過程都有一定程度的“短視”，在一定程度上側重于立法服務經濟發展，“淡化”或忽視立法對礦業開發環境保護的規制。在我國經濟發展到一定階段的基礎上，人與生態環境之間的矛盾成為不得不面對的問題，將環境保護列入《礦產資源法》的修訂部分已經成為當下共識。最為典型的是自然資源部提出的此次《礦產資源法》修訂過程中對于環境保護的三大工作重點，分別是：礦山生態保護修復相關方案合并編制及強化監管，礦山環境治理恢復基金相關制度改革，礦區規劃環評。由此可見，我國《礦產資源法》修訂中亟需加強生態環境保護部分構建。

與此相應，我國綠色礦山建設的源頭與前國土資源部在世界2007年舉辦的國際礦業大會上提出的“綠色礦業”這一概念密切相關[2]。其后中央政府又相繼出臺了一系列關于綠色礦山建設的文件，地方政府也響應國家號召制定了關于綠色礦山建設的地方性法規。相應地一批批試點陸續登上綠色礦山建設的舞臺，目前已經有四批之多。以湖州為代表的先進試點成為全國礦山建設學習的典范，綠色礦山建設實現了體制的創新，科學技術的提高，初步形成了循環經濟的理念，促進了礦山企業的相鄰關系改善，彰顯著生態文明理念，“先試點，后推廣”的格局也在逐步擴大。

就《礦產資源法》和綠色礦山建設經驗的結合現狀來看，綠色礦山建設是當下為促進生態文明建設，促使礦業轉型發展的有力舉措，在一定程度上也是從政策的層面上彌補法律固有的滯后性的不足。綠色礦山建設是著眼于礦業的綠色發展和生態環境保護，協調人與自然的關系而進行的實踐，其在主旨上與此次《礦產資源法》修訂中的環境保護部分不謀而合，加上其在我國已經有了數十年的發展歷程和成功經驗，故本文提倡將綠色礦山建設經驗與此次《礦產資源法》修訂相結合。

二、《礦產資源法》修訂和綠色礦山建設經驗結合面臨的問題

（一）價值觀及利益衡量

首先，追求生態價值和追求經濟價值并非水火不相容，二者相得益彰，互進互補。以我國東北某些林區居民區為例，由于靠山吃山，靠水吃水，煤炭對于山區運輸成本較高，故當地大量砍伐樹木取火，以做飯或是取暖。其實當地不缺煤炭，不過是由于當地一些小的煤礦被關閉。若是適度開采少量煤炭，將拯救大面積樹木，整體上更好地防止生態失衡。再如，一些礦區在利用之后加以改造，建設成為礦山公園，將礦業創收轉變為旅游創收，同時也更加保護了生態環境，不失為兩全其美之策。所以開礦不意味著破壞生態環境，破壞生態環境也不一定是由于開礦引起的，關鍵是如何開礦，開多開少等問題。

其次，生態價值和經濟價值具有統一性。倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱?！皞}廩、衣食”是經濟價值的體現，但是生產“倉廩、衣食”的“原材料”來自于哪里？來自于生態、來自于自然界。經濟價值直接體現了人的最基本需求，但是不意味著經濟價值任何時候都具有優先性，若是生產經濟價值的基礎都不復存在，又何談經濟價值？當然這也是眼前利益與長遠利益的抉擇。一些地方在生態問題未見端倪的情況下偏向于經濟價值的追逐，但若長此以往，殊不知此乃溫水煮青蛙，竭澤而漁。綠色礦山建設正是基于實現經濟價值和生態價值的統一而考慮的。

因而，在吸取綠色礦山建設經驗對《礦產資源法》進行修訂的過程中，一來要注意“強基固本”，更加注重生態文明，與其亡羊補牢，不如未雨綢繆。二來不可搞“一刀切”，在建設“綠水青山”的同時，對“金山銀山”望而卻步，不敢前進。

（二）具體對象的取舍

在對基本的價值觀做好定位的前提下，接下來要面臨的是要“篩選加工”為《礦產資源法》修訂的“原料”。我國的有著龐大的礦法體系，上上下下數以千計，全盤考慮既不現實，也無必要。故應該選取在現實實踐中發揮作用較大的、典型性的文件和試點作為分析的“標本”。從形式上看主要有以下三類：關于綠色礦山建設的中央層面規范文件、地方性文件、試點經驗。

從內容上看，自然資源部已經明確了上述三項工作重點，這是廣泛聽取地方自然資源主管部門、地勘單位、礦山企業、行業協會、專家學者等有關方面的意見和建議而聚焦的重點問題[3]?？梢砸赃@三項重點任務為核心，作為對《礦產資源法》修訂的“原料”的“篩選加工”標準，從綠色礦山建設的中央層面規范文件、地方性文件、試點經驗中找出可以上升到國家法律層面的成熟的制度條文和經驗，對“原料”進行科學論證。

需要注意的是綠色礦山建設中“有益”的不一定是《礦產資源法》修訂中“有用”的。因為一方面，法律和政策是不可等同的，比如效力位階、強制約束力等等，一些適合作為政策的規范目前不一定適合作為法律，但是經過實踐反復檢驗，層層論證，有切實的必要性和可行性的可以作為上升到法律層面的規范的“候選人”。同時，中央層面規范文件、地方性文件、試點經驗這三者之間本身就是對“候選人”進行論證的“篩子”;另一方面，綠色礦山建設本身就可以自成體系，而《礦產資源法》本身亦是一個獨立的體系，在《礦產資源法》修訂中吸收綠色礦山建設的經驗并非要將這兩個不完全相同的體系合二為一，使其成為一個“大熔爐“，而是基于生態文明理念，從綠色礦山建設的實踐中吸收《礦產資源法》修訂所需要的主要“養分”（即上述提及的三項工作重點），“所需主要養分“便是連接綠色礦山建設的中央層面規范文件、地方性文件、試點經驗與《礦產資源法》的紐帶。

（三）界限與“度”

修改的界限體現在哪些需要修改，哪些仍需保留;修改的“度”體現在修改到什么程度。這個問題雖然是任何一部法律修改都要面臨的問題，但是在《礦產資源法》修訂與綠色礦山建設的中央層面規范文件、地方性文件、試點經驗相結合的過程中顯得尤為突出。

第一，要考慮是否是真正的法律漏洞。在沒有徹底對法律條文理解清楚之前就主張進行修改其結果是不理性的。之所以存在法律解釋也是如此。時代在變，法律條文的含義也可以隨著時代通過法律解釋使得自身跟上時代的步伐。如現行《礦產資源法》第五條：“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度;但是，國家對探礦權、采礦權有償取得的費用，可以根據不同情況規定予以減繳、免繳。具體辦法和實施步驟由國務院規定”，這一法條就留下了明顯的解釋空間，假使之前的國務院規定出現了不足之處，也可以隨時調整，并非該法條失去存在價值。法律解釋方法亦是一門學問，此處雖未充分展現，但是其在《礦產資源法》的適用中地位舉足輕重。

第二，要進行體系性思考。沒有一部法律是一座“孤島”，所修改的部分應該與整部法律的宗旨相符合，應該與本法其他法律條文銜接。同時，也要考慮到本部法律與相關法律之間的關系。比如，對于同一個條文，出現在基本法中合適但出現在相關法律法規中就未必合適。并不是所有有益的建議或成熟法法律條文都值得上升到基本法的高度，有些僅僅需要由行政政策來完成即可。我國礦山建設的相關法律法規體系龐大，由于其內在聯系，牽一發而動全身。比如，中央層面《礦產資源法》與《環境保護法》的協調等等。

第三，要把握好“度”的問題。如果過于具體，其好處在于在短時期內有助于直接適用法律，減少爭議，增強國民預測可能性。但是就長期而言，會使其喪失靈活性。時過境遷，人們衡量事物的標準會發生變化，原先法律條文的相關含義也需要與時俱進，才能更好地適應時代需求。若過于籠統，則自由裁量的空間較大，類型化的規制作用將會受到限制，也無法通過立法對癥下藥。但是就目前自然資源部確定的三項關于《礦產資源法》修訂中環境保護部分的重點而言，可以以其為“樹干”，進一步“開枝散葉”。故問題就在于如何“尋枝”，搭建《礦產資源法》環境保護部分的“脈絡”。

本文采取的方法是“求同存異”，尋找需求共性。具體而言，本文提供的思考路徑就是著眼于現實中旨在實現礦業綠色發展的實踐——綠色礦山建設，通過分析各個省份出臺的綠色礦山建設方案中關注的焦點問題，歸納共性，與自然資源部明確的三項重點、關于綠色礦山建設的中央地方成熟政策和經驗相銜接。此種方案的優點在于其可以充分反映不同地區在綠色礦山建設中關注的焦點問題。當然，此種方案是否可以成功貫徹，要受到一些條件限制。比如，一是其分析的基礎，即各個地方的綠色礦山建設方案的科學性需要先行論證;二是并非我國各地均頒布了該類方案，是否具有普適性也是應該加以分析論證的。本文取材于現有可尋數據，以下圖（圖1）做簡要說明：

下圖中橫軸代表各個省份關于綠色礦山建設的相似規章制度，換言之，即為各省在綠色礦山建設方案的制定和實施中對于共同關注的問題所采取的措施?？v軸表示該制度對應的省份數量，數值越大，表明該制度方案越應作為考慮對象。（注：目前，網上公布的關于已經制定綠色礦山建設方案的省份和自治區、直轄市等共有18個，分別是河南省、湖北省、湖南省、 江西省、安徽省、陜西省、甘肅省、河北省、內蒙古、新疆、寧夏、重慶、廣東省、海南省、云南省、浙江省 、吉林省、山東?。?。

以上歸納的問題時主要是采用計算機相關軟件進行分析統計，鑒于手段局限性，以上數據僅供參考，不做詳解展開，本文重在提供分析路徑。對于圖表中橫軸中描述的各項措施，需在其互相聯系的基礎上進一步歸納。接下來要做的，就是以此為基礎，和自然資源部確定的《礦產資源法》修訂中關于環境保護部分三項工作重點相對接，層層篩選論證，確定“枝”，則“枝干”齊，“枝干”齊則可有的放矢，對癥下藥。

三、《礦產資源法》修訂和綠色礦山建設經驗結合對策

首先，要明確的是這三者之間的關系。其實，雖然在該步驟中貌似是提到了“三方”，其實歸根結底是中央和地方（各個省份、直轄市、自治區和先進試點）“兩方”之間的關系，地方在編制時通常主要參考與綠色礦山建設有關的中央層面的相關政策、標準、文件及相關學術論文、著作等資料，所以三者之間必然會有“交集”。中央的文件側重于宏觀的原則性指導，地方側重于根據中央決策進一步制定詳細方案貫徹落實。地方在根據中央的文件精神指導下實施的方案，一方面會考慮到哪些文件中提到的內容是對“自己”足夠重要的進而加以重視，體現在文件中，這實際上也類似“自動篩選”功能，假設各個地方對中央層面的文件決策的某些地方均加以重視，則說明重視之處可能有普適性，無論各個地方都需要加以實施，而這也符合一部基本法所要管轄的范圍，基本法中涉及條文應該具有廣泛適用性;另一方面，各個地方因為有所差異，自然也會考慮到自身的實際情況，不同地區制定的政策文件也會有所不同，從而因地制宜，這種具體差異自然無法由基本法全面顧及，也無需在其中有所體現。

其次，換個角度，就三者之間的“交集”而言，先進試點的成功經驗一方面是對中央層面成熟的決策的檢驗，另一方面由于其自身的獨特性也可以與中央層面的決策規范起到一個互補的作用。實踐是檢驗認識的真理性的唯一標準，推進綠色礦山理念在《礦產資源法》中深入滲透不能僅僅靠理論上的分析，現實依據才是其最終的落腳點。

最后，對于“交集”如何融合，如何上升到基本法的高度，成為《礦產資源法》的一部分不單單要有現實中試點的實際實踐作為支撐，也不能忽視用科學的理論依據來反復檢驗，否則，實踐中的經驗僅僅只能停留在經驗層面，難以上升為“科學”，要想走得快，走得遠，理論和實踐缺一不可。

四、結語

綜上所述，以綠色礦山建設經驗推進《礦產資源法》修訂是進一步貫徹生態文明理念的有效途徑。綠色礦山建設是生態文明理念的體現和實踐，也是《礦產資源法》修訂所需。前者側重于理論規范，后者側重于實踐檢驗，理論與實踐結合，更有助于為我國礦業長遠綠色發展保駕護航。

參考文獻

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基金項目：大學生創新創業項目，項目編號：S201911415041。

作者簡介：秦穎，女，中國地質大學，本科。