淺析自然資源國家所有權性質(zhì)主流解釋方案

蒲思倩

摘 要：自然資源蘊含的價值早已不單單體現(xiàn)在人類生存需求上，更體現(xiàn)在具有經(jīng)濟利益的發(fā)展層次上，故各國均將其納入法律調(diào)整范圍。我國也分別從憲法、物權法和資源單行立法的層面對自然資源創(chuàng)設所有權，其中，憲法明確自然資源“國家所有”和“全民所有”，但法律表述的模糊性導致如何正確認識自然資源國家所有權的法律性質(zhì)找不到明確答案。我國學術界百家爭鳴，對于解決該問題形成了多種解釋方案，其中占主流地位的如物權說、公權說、公權私權雙重屬性說、雙層構造說和三層結(jié)構說，為我們提供了解讀自然資源國家所有權性質(zhì)的多重視角。

關鍵詞：公共信托理論;自然資源;國家所有權;全民所有

一、引言

自然資源的開發(fā)利用史，也是一部從維系人類生存逐漸挖掘至推動經(jīng)濟發(fā)展、增加社會財富的保值增值史。在自然資源的有限性和稀缺性日漸凸顯的環(huán)境下，產(chǎn)權分割界定不明引發(fā)的公地悲劇，完全依靠市場配置自然資源難以避免的市場失靈，促使對自然資源產(chǎn)權進行法律調(diào)整成為必然。我國在自然資源產(chǎn)權問題上建立起來的自然資源國家所有權，雖然已經(jīng)有從憲法到物權法再到資源法等多重法律規(guī)定作為制度保障，但不同法律規(guī)范對所有權性質(zhì)的規(guī)定在內(nèi)核上并未達成一致，憲法第9條規(guī)定的國家所有權與物權法上的傳統(tǒng)民法所有權之間是一種怎樣的關系，是本質(zhì)上的一脈相承，還是內(nèi)涵上的大相徑庭，引發(fā)了學術界的持續(xù)廣泛討論。廣而觀之，盡管有學者持前者觀點，但也普遍承認國家所有權與民法所有權在主體、客體、內(nèi)容、救濟途徑等方面存在差異。同時，憲法中有關自然資源所有權所有者的表述簡單地將國家所有等同于全民所有，但這一等價宣示在其他下行法的語境中卻容易引起理解沖突，如何解讀國家所有和全民所有之間的關系？如何理解我國的法律體系下國家所有權的性質(zhì)？現(xiàn)行解釋方案中又存在著哪些不足？在民法典編纂引發(fā)的高潮討論期，這些問題不僅是是法學研究需要回答解讀的基礎性問題，也是科學構造自然資源產(chǎn)權、構建自然資源法律制度的必要前提。

二、我國自然資源國家所有權的法律創(chuàng)設

我國憲法首先對自然資源國家所有權進行了規(guī)定。憲法第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”同時，第10條第1款和第2款明確：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”對于涵蓋森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等在內(nèi)的自然資源一般只區(qū)分國家所有和集體所有，以國家所有為主、集體所有為補充的產(chǎn)權設計排除了私人所有權的法律存在。對于土地這一自然資源則在權力客體上先行劃分，同樣也只有國家所有和集體所有兩種所有權形態(tài)。此外，憲法還明確了國家所有即全民所有，但僅為宣示性規(guī)定，對于兩者之間的關系并未做出說明。

在資源單行立法方面對自然資源國家所有權做出規(guī)定的法律法規(guī)，具體包括《森林法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《草原法》《野生動物保護法》《海域使用管理法》《海島保護法》以及《無線電管理條例》，對于憲法明確規(guī)定的屬于國家所有的自然資源如森林、草原、水流、礦藏等進行了同樣的國家所有權規(guī)定，并對野生動物、海域、海島、無線電等未作規(guī)定的自然資源也設定了與前述一致的國家所有權。

我國《物權法》中雖然也有對自然資源國家所有權的規(guī)定，但基本只是重述憲法和資源法已設定的國家所有權，并未進行所有權創(chuàng)設，甚至其文本都可以在憲法或單行資源法的法條中找到對應文字。

在這三重法律設計之下，自然資源首先脫離了純粹由市場配置資源的無序狀態(tài)，避免了無知之幕下私人無窮盡地開發(fā)消耗可能產(chǎn)生的惡劣影響。同時，為公權滲透提供合理合法的途徑，這也與自然資源自身的公共屬性相匹配。自然資源主體的全民性、客體的整體性、價值的難以估量性等要求必須由既能提高利用效率又能維護公共利益的中立主體來決定自然資源開發(fā)、利用、改善、保護。

我國的法律規(guī)定完成了確立自然資源國家所有的立法任務，卻未能承接性地明確該所有權的法律性質(zhì)：憲法規(guī)定中的國家所有與全民所有的關系、憲法上的所有權與民法上的傳統(tǒng)所有權的區(qū)別等問題都無法在現(xiàn)行法律規(guī)定中找到答案。

三、我國自然資源國家所有權的現(xiàn)有主流解釋方案

憲法作為母法，對自然資源所有權的解讀應當以憲法規(guī)定的“國家所有”為起點，國內(nèi)學術界對于如何理解該“國家所有”形成了如下五種解釋方案。

第一種可以稱為“物權說”。該理論將國家“擬人化”，國家作為法人可以享有私法上的財產(chǎn)所有權，對自然資源擁有的所有權即視為一種物權。而國家又是政治權力的代表者，故而必須嚴格區(qū)分國家的立法、行政活動與處分財產(chǎn)權的行為，防止行政機關任意創(chuàng)設和擴大這種民法上的所有權[1]。

第二種可以稱為“公權說”。公權說認為自然資源國家所有權是一種公共權力，作為一種公所有權與民法上的私所有權大相徑庭[2]。還有學者主張，自然資源國家所有權的法律架構應當由憲法與行政法來完成，完全排除物權法的參與。

第三種可以稱為“公權私權雙重屬性說”。該說認為國家所有權既受公法調(diào)整又受私法調(diào)整，既包含私權權能也包含公法權能，國家可以以全體人民的名義對自然資源進行有效利用，也能為公共利益對自然資源利用活動進行適當合理的規(guī)制、干預和管理[3]。

第四種可以稱為“雙階層構造說”。該說主張認為國家所有權是復合性質(zhì)的法律關系，應當理解為“憲法所有權——民法所有權”的法律構造，前者在于維護社會經(jīng)濟制度，為國家的基本義務;后者在于實現(xiàn)物盡其用，并保護私權利免受侵害。憲法所有權是國家取得民法所有權的資格，民法所有權作為轉(zhuǎn)換器輔助憲法所有權成為自然資源使用權的母權[4]。

第五種可以稱為“三層結(jié)構說”。該說將自然資源所有權分解為三層架構，實質(zhì)為物權法上的所有權的私法權能，涵蓋國家立法權、管理權和收益分配權的公法權能以及為全民利益行使前兩種權能的憲法義務[5]。

四、主流解釋方案存在的不足

物權說通過解釋使自然資源所有權的主體國家合理化地進入物權主體范疇，解釋了國家何以成為所有權的所有者，但卻沒有對自然資源成為該民法上的所有權的客體的合理性進行充分解讀，自然資源何以成為物權法上的客體“特定的物”在這里找不到答案，而這又恰恰是以自然資源為討論對象的憲法上的所有權和民法上的所有權間的斷裂之處。

公權說近年來地位有所上升，學者們對于屬于憲法公權的國家所有權的性質(zhì)解讀可以分為國家主權、國家干預權和國家管理權三種，均認可國家所有權的公權屬性，這一點將國家所有權與民法上的所有權區(qū)分開來，體現(xiàn)出國家所有權的獨特性。但認為國家所有權是純粹的公權力，容易混淆所有權權能和行政管理權，公權的純粹集中可能會導致國家在自然資源的開發(fā)、管理、保護活動上權力失控，加速自然資源消耗，違背法律創(chuàng)設的初衷。

公權私權雙重屬性說充分挖掘國家所有權的公權屬性和私權屬性，為國家針對自然資源開展的各項活動的合理性及合法性進行說明，但需要引起注意的是，雙重權能的解釋可能存在合憲性問題。“如果說市民社會是一片草坪，那么，草坪四周的柵欄是由憲法確立的，它保障政治國家權力之下的市民社會的空間。”[4]憲法起著劃分政治國家和市民社會之間的界限的功能，規(guī)制公權行使，保護私權自由。而該說將公權與私權統(tǒng)一于單一主體——國家，使兩個本應經(jīng)由憲法隔離開的權利反而因憲法規(guī)定共存共生，這就與憲法的功能大相沖突。此外，不排除國家通過該權能設計，先以公權壟斷自然資源，在運用私權對獨占的自然資源進行隨意處分，使得國家在自然資源領域一手遮天，而這樣的兩步走戰(zhàn)略在雙重屬性說之下是完全合理合法的。

問題便也接踵而至，在討論憲法所有權與民法所有權的關系問題時，無疑將憲法所有權進行了分解，將國家所有權從憲法所有權中剝離開來，而置其他私主體通過憲法所有權取得民法他物權的情形于另論。在一套所有權話語體系中的任意剝離并例外創(chuàng)設，并不是解釋論推崇的路徑。再者，該說最終還是將對自然資源創(chuàng)設的所有權落在了民法所有權上，難免又回到了一切爭論的源起，自然資源何以進入物權法中形成所有權？

三層結(jié)構的表述中明確國家所有權最核心的內(nèi)容是國家的憲法義務，并指明在公共利益與私權利益發(fā)生沖突時何者優(yōu)先適用，即賦予國家處分自然資源的自由，又對其管制行為進行合理限制。但以全民利益為最高準則的三層結(jié)構不免讓人產(chǎn)生疑惑，自然資源到底是國家財產(chǎn)還是公共財產(chǎn)？在國家成為法主體享有所有權之下，又要求全民利益優(yōu)先于法主體的私人利益，類比私主體因公共利益而出讓私人物權的征收或征用活動，國家將給予補償從而彌補私主體的出讓行為，國家若為全民利益放棄私法權能，是否也應當進行相應地享有獲得補償?shù)臋嗬兀?/p>

五、結(jié)語

如何認識自然資源國家所有權影響著自然資源領域的法律規(guī)范和制度設計，也關系到以自然資源為人類生存和發(fā)展基石的人類共同體的命運。百家爭鳴的背景下理性剖析各學說，既有利于在學理上越辯越明，也有助于刺激相關立法的完善。

參考文獻：

[1]王利明.國家所有權的法律特征研究[J].法律科學，1990（6）：35.

[2]譚柏平.自然資源物權質(zhì)疑[J].首都師范大學學報（社會科學版），2009（3）：60.

[3]葉榅平.自然資源國家所有權的雙重權能結(jié)構[J].法學研究，2016（3）：58.

[4]稅兵.自然資源國家所有權雙階層構造說[J].法學研究，2013（4）：15.

[5]王涌.自然資源國家所有權三層結(jié)構說[J].法學研究，2013（4）：59.