完善耕地保護責任目標考核制度的思考

王少杰 王艷松 高潤爽

[摘? ? 要] 耕地保護責任目標考核是耕地保護工作的最后一道防線。近年來，各地積極落實考核任務，嚴格考核責任，耕地保護各項制度政策得到有效實施。耕地保護責任目標考核制度實施以來，雖取得較大成效，但也面臨諸多問題。文章通過分析全國耕地保護責任目標考核制度現狀，在總結歸納經驗做法的基礎上，提出完善耕地保護責任目標考核制度的對策建議。

[關鍵詞] 耕地保護;責任;考核

0? ? ? 前? ? 言

近年來，各地政府嚴格按照《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》（國辦發[2018]2號）的要求，積極開展耕地保護責任目標考核工作，在保證考核結果準確性、科學性、延續性的基礎上，進一步完善考核指標體系與標準，增強考核結果應用，加強部門聯動配合，改進考核工作機制，構建耕地保護責任目標考核新格局。

1? ? ? 各地落實耕地保護責任目標考核制度的經驗做法

近年來，各地開展耕地保護工作的理念有所轉變，將耕保工作與新時期、新要求結合，更貼合耕地保護實際工作需求，部分地區結合當地實際情況做了一些創新，耕地保護成效更加突出。

1.1? ?壓實責任追究制度，落實目標考核要求

各地政府全面落實耕地保護責任目標考核制度，明確責任，強化追責，進一步落實責任追究制度。目前，各省級政府均出臺耕地保護責任目標考核辦法，并積極開展工作。通過省、市、縣、鄉各級政府簽訂《耕地保護目標責任書》，逐級簽訂耕地保護責任書，明確屬地行政“一把手”是轄區耕地保護第一負責人，將耕地保有量、基本農田保護面積、高標準農田建設情況、耕地占補平衡落實情況等納入考核范圍，考核結果作為領導干部實績考核、生態文明建設目標考核的重要內容。形成了“縱向到底，橫向到邊”的保護責任網絡體系，確保耕地保護責任目標落實。

1.2? ?直面違法問題，持續重拳出擊

近年來，各地土地違法問題比較嚴重，但政府打擊違法用地的態度一直比較堅決，有力地遏制了違法用地問題的蔓延。尤其是2018年多地集中爆發的“大棚房”問題，各地積極開展工作，核查處理，有效解決了“大棚房”問題。其中，天津開展“大棚房”專項清理行動，通過專人專區、包片督辦、明察暗訪、現場查驗等措施，組織推動各區全面清理整治“大棚房”問題，落實農地農用、還地于農的要求。河南省按照逢園必進、逢棚必查、不留死角的工作原則，開展全覆蓋、拉網式排查清理工作，堅決治理“大棚房”問題。

1.3? ?推進耕地建設性保護，提升耕地質量和產能

近年來各地政府大力推進耕地建設性保護，土地整治和高標準農田建設成效顯著，耕地質量和產能明顯提高。其中，廣西不斷優化創新土地整治管理模式，開展生態型土地整治示范工程，采取“重大項目引領、試點先行、以點帶面”的方式，開展興邊富民土地整治重大工程以及土地綜合整治試點縣（區）建設。甘肅省建立了“政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭臺、部門參與、統籌規劃、整合資金”的工作機制，有力地促進了土地整治工作的開展。

1.4? ?挖掘耕地資產價值，助力鄉村振興戰略

各地積極響應國家鄉村振興戰略，通過發掘耕地資源資產潛力，改善農村面貌，促進鄉村建設。其中，湖南省通過大規模開展農村土地整治，改造和新建了大批溝、渠、路、電等生產生活設施，帶動了農業結構調整、農業產業轉型升級和規模化發展，促進了農業增效、農民增收和鄉村建設戰略實施，并通過建立跨區域補充耕地的利益調節機制，充分運用城鄉建設用地增減掛鉤、省域內補充耕地指標調劑交易等政策，重點支持耕地后備資源豐富的落后、貧困地區，為全省脫貧攻堅提供了有力的資金支持。

1.5? ?推動耕地激勵性保護，建立完善耕地保護補償激勵機制

各地積極探索建立完善耕地保護補償的激勵機制，充分調動基層耕保積極性，并取得顯著效果。其中，山東省樹立鮮明的耕地保護工作導向，廣泛調動各級保護主體的積極性和主動性，讓保護耕地突出的鄉鎮和集體經濟組織在政治上“受表揚”，經濟上“得實惠”。江蘇省全面實施耕地保護補償激勵機制，激發各級主體保護耕地動力，部分市縣已建立起有關耕地和永久基本農田的生態補償、激勵機制。

1.6? ?完善耕地占補平衡制度，改進占補平衡管理方式

各地積極開展耕地占補平衡工作，改進占補平衡管理方式，進一步完善耕地占補平衡制度。其中，北京市嚴格落實耕地占補平衡責任，通過土地綜合整治項目完成補充耕地任務，統籌利用國家增減掛鉤結余指標補充耕地，并積極推進城鄉建設用地增減掛鉤項目實施。廣西引導社會資本參與土地整治項目，拓寬補充耕地資金渠道，并建立新增耕地數量、新增水田和新增糧食產能3類補充耕地指標庫，采取指標核銷制落實耕地占補平衡。甘肅省將建設用地項目與補充耕地項目逐一掛鉤的做法調整為實行耕地數量、水田規模和糧食產能三類指標核銷制。

1.7? ?探索耕地保護基層治理機制，激發耕地保護內生動力

各地積極探索建立基層參與耕地保護工作機制，通過一系列措施充分調動基層耕地保護積極性，發動廣大人民群眾參與到耕地保護工作中。其中，山東省多地探索實行永久基本農田保護監督“田長制”，每個行政村配備一名“總田長”，每個或多個圖斑配備一名“田長”，通過鎮（街）任命與群眾推選相結合的方式產生，實現塊塊農田有“田長”，保護責任全覆蓋。天津市武清區全面開展以“田長制”為主要責任形式的耕地和基本農田保護工作，設置一級田長（區人民政府）、二級田長（鎮人民政府、街道辦事處）、三級田長（村委會），明確各級田長分工，群策群力，積極推進耕地和永久基本農田保護向科學化、規范化方向發展。

2? ? ? 面臨的主要實踐問題

2.1? ?資源稟賦限制，耕地占補平衡壓力大

部分省份由于自身資源稟賦的限制，耕地保護壓力較大，尋求發展和保護耕地之間矛盾突出。其中北京市用地需求量大，且補充耕地資源極為有限，通過土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、挖潛存量等途徑，落實耕地占補平衡任務艱巨。湖南省一方面正處于“產業項目建設年”，要打好脫貧攻堅、轉型升級、環境治理三大戰役，需要大量的建設用地，難免占用部分耕地資源。另一方面省內各地耕地后備資源嚴重不平衡，部分占用耕地量較大的地區已無法在本地區實現耕地占補平衡。廣西受“八山一水一分田”地形分布因素影響，耕地后備資源不足、分配不均衡，同時各類建設項目不可避免占用一定數量優質耕地或水田，落實耕地占補平衡壓力較大。

2.2? ?資金缺口較大，工作開展不理想

耕地保護各個環節需要大量資金支持，部分省份由于財政緊張、資金缺乏，耕地保護工作進展不夠理想。其中湖南省2018年高標準農田建設需要94.6億元，但實際投入不足60億元，難以達到理想標準。甘肅省經濟發展相對滯后、自有財力有限，永久基本農田每畝0.6元保護經費難以滿足實際管護需要。除了部分發達省份，其余各省份均面臨資金短缺、政策落實困難、工作開展不理想等問題。

2.3? ?建設占用耕地耕作層剝離再利用推行困難

推行建設占用耕地耕作層剝離再利用，用于新開墾耕地、劣質地或其他耕地土壤改良等有重要意義，但各地普遍反映剝離后的土壤耕作層的運輸、存儲等環節成本較大，需要付出高昂的成本，且目前中央沒有相關法律法規及資金政策支持，工作開展較困難。其中，安徽省反映強制開展耕作層剝離再利用缺乏法律依據，亟待修訂有關法律法規。

2.4? ?個別地區違法用地問題突出

個別地區和用地單位依法依規用地意識不強，違法違規用地現象時有發生，“大棚房”問題、秦嶺違建別墅等事件產生了惡劣影響。部分地區政府耕地保護意識淡化，重使用輕保護，對違法用地查處不重視，違反中央大政方針，缺乏大局意識。加上基層執法力量薄弱，執法能力不強，違法用地仍有隨時反彈的可能。耕地違法使用問題需引起足夠重視。

2.5? ?國家層面耕地保護補償激勵機制尚未健全

近年來，國內一些經濟發達地區，如廣東、江蘇、浙江等地結合自身的經濟條件陸續開展探索并初步建立地方耕地保護補償的實踐模式，但耕地保護補償激勵政策在國內尚屬探索階段，各地經濟發展條件存在較大差異，而國家層面缺乏統一的指導政策，這給地方出臺政策造成一定難度。耕地保護補償激勵需要在財政預算中安排大量資金，部分地區經濟基層薄弱、財政緊張，而國家層面沒有提供統一的補償激勵資金支持，耕地保護補償激勵資金難以保證，政策落實不理想。

3? ? ? 意見與建議

3.1? ?進一步完善耕地保護共同責任機制

充分發揮黨委領導、政府主導作用，實現部門協同、公眾參與、上下聯動，共同保護耕地。一方面強化省政府對市縣政府耕地保護責任目標考核，通過多部門齊抓共管，促進耕保考核管理質量持續提升，落實共同責任，完善獎懲制度。壓實市縣主體責任，嚴格考核，加強結果運用，落實獎懲措施，切實將最嚴格的耕地保護制度落到實處。另一方面充分發揮行政執法監察、群眾監督、輿論監督和社會監督作用，通過健全耕地保護社會監督員制度，構建起全方位、多渠道、網絡化的耕地保護監督管理機制。

3.2? ?統籌謀劃自然資源整體占補平衡工作，落實耕地占補平衡制度

根據現行的有關法律法規規定，占用林地、生態保護地等生態用地均需要實現占補平衡，但自然資源總量是有限的，尤其是生態保護地的占補平衡必將形成占近補近的局面，必將占用一部分耕地，被占用的耕地如何補充成為難題。建議國家出臺相關政策，統籌自然資源落實占補平衡。對于耕地占補平衡，建議壓實地方耕地占補平衡的主體責任，轉變思路，多方投入，規模補充，探索建立省級補充耕地指標調劑庫。做好新增耕地核定工作，確保新增耕地數量、質量雙到位。

3.3? ?加大推進建設占用耕作層剝離再利用工作力度

新修訂的《土地管理法》第三十一條提出：縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。因此建議同步完善《基本農田保護條例》、《土地復墾條例》相關規定，明確建設用地單位和地方各級政府責任，明確違反規定的懲罰措施。同時，拓寬耕作層剝離的資金渠道，按照土地供應方式的不同，落實用地單位和地方各級政府籌集資金的責任，編列專門預算，明確耕地開墾費和新增建設用地有償使用費可用于耕作層剝離再利用，鼓勵整合涉農資金，安排專項財政資金，鼓勵社會資本投資。

3.4? ?國家層面出臺耕地保護補償激勵政策，強化頂層設計、政策引領

目前大部分省份都積極開展耕地保護補償激勵機制建設，相繼出臺了一些地方性政策文件，但由于缺乏國家層面統一的指導性文件，各地區的政策內容不一，推進深度廣度不同，開展耕地保護補償激勵工作的指導思想、基本原則、主體目標等都沒有統一規定，不利于全國耕地保護整體工作的開展。多數省份也呼吁從國家層面出臺指導性文件，加強頂層設計，明確建立耕地保護補償機制的硬性要求，確定耕地保護補償對象、補償范圍、補償條件等。因此建議國家層面出臺耕地保護補償激勵政策，指導各地開展工作，并從國家層面統籌安排資金，支持各地開展工作。

3.5? ?探索永久基本農田管理長效機制

以落實永久基本農田特殊保護措施、提高永久基本農田利用監管水平為目標。一要落實永久基本農田保護監管主體責任，實行嚴格的問責和追究制度，加大對特殊保護的督促、檢查和考核力度。二要構建“橫向到邊、縱向到底”的基本農田保護網絡，將永久基本農田保護向末端延伸，促進基本農田保護工作規范化、制度化。三要將農業規模經營、農業補貼與保護耕地責任相掛鉤，推動耕地的集中連片和規模化經營，使永久基本農田中純耕地的數量有增加、質量有提高、布局更優化。

3.6? ?抓早抓小，大力推進違法用地問題查處整改

將自然資源執法重心逐步轉移到日常執法監管上來，通過在線巡查系統實時掌握各地發現和查處違法用地情況，利用好抽查審核，對各地核實上報的數據把好審核關。認真部署開展季度衛片執法工作，加強日常動態巡查，切實實現對新增違法用地抓早抓小，力爭確保核實數據真實準確，違法違規用地行為“發現在初始，解決在萌芽”。同時，進一步加大違法案件查處力度，繼續強化對省級直查和重大典型案件的掛牌督辦，尤其要對占用耕地的新增違法用地行為“零容忍”，發現一起、處理一起，絕不手軟。