城投公司發展困境及轉型對策探析

焦劍梅

摘要：隨著城市化進程放緩，城投公司城建投資開發的使命面臨結束，然而作為地方最主要的國有資本運作主體，通過全方位的市場化轉型，城投公司仍然可以承擔引導促進地方經濟與產業發展的重任。立足于此，對城投公司的困境及轉型策略進行初步探析。

關鍵詞：城投公司;發展困境;轉型對策

中圖分類號：F293

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）06-0043-45

收稿日期：2020-05-12

上世紀90年代分稅制改革大背景下應運而生的城投公司，在我國城鎮化進程中扮演了舉足輕重的角色，大規模的土地一級開發及基建熱潮推動我國城市建設快速發展。然而，高速發展的背后是生產要素的大量投入和風險的聚集，中央對地方債務的清理以及供給側改革對經濟發展的質量要求，都倒逼城投公司進行全方位轉型。

1城投公司發展困境

1.1債務規模龐大

上世紀90年代初，受分稅制改革的影響地方政府財權大大削弱。由于預算法規定不得以政府為主體發行債務，為加快城市建設，承擔地方政府投融資任務的城投公司應運而生。過去20年伴隨著城市建設的高歌猛進，城投公司肩負的債務規模也空前膨脹。2014年中央發布的43號文及其之后出臺的系列文件，都致力于厘清地方政府與城投公司債務邊界。然而，地方投融資體制的徹底轉換需要一定過程，而且城市發展對投資有著固有的內在需求，導致城投公司的債務規模仍然在防控過程中慣性增長，截止到2019年全國城投公司負債規模達到9萬多億元。近年來，全國各大城投公司紛紛步人還本付息的高峰期，債務集中到期導致流動性緊張，企業再融資能力下降，資金鏈進一步承壓。

1.2體制機制僵化

由于大部分城投公司由政府全額出資組建，其治理決策方式受國資監管方式和授權機制的影響，業務發展方向也須符合國資監管機構對資本整體布局的要求。因此其體制機制僵化主要表現在以下兩個方面：一是決策流程繁雜。大部分城投公司在集團總部和子公司層面分別設立董事會，經營性投資項目的決策須報請兩級董事會決議，且中間環節還需經歷子公司業務部門、集團歸口部門、兩級總經理辦公會以及集團黨委會的決策，流程繁雜影響項目進度;二是人力資源管理行政化。人員的聘用與提拔受到多重因素的影響，晉升通道狹窄，帶有較強的地方行政色彩。

1.3經營性業務基礎薄弱

城投公司的傳統主營業務多為基礎設施建設、土地一級開發以及政府準入的公益性及準公益領域。長期以來形成了代政府進行項目融資建設，靠財政返還彌補項目成本的固有模式。此種經營形態嚴重依靠政府信用和財政資金，與政府之間形成一種“寄生”關系。雖然近年來平臺融資功能逐漸剝離之后城投公司紛紛進行市場化轉型，也基本上形成了經營性業務板塊，然而相比基礎設施建設投資，經營性投資仍然存在比重不高、回報率較低的問題，整體投資結構欠均衡，投資效益還處在低水平階段。

2城投公司轉型對策

2.1著力信用能力建設，創新融資途徑

現金流是公司正常運營的基礎，融資是確保公司流動性最關鍵的環節。平臺公司脫離政府信用“背書”后，自身造血機制普遍尚未形成，“輸血”途徑是否暢通則成為決定其生存亡的關鍵因素。為確保融資工作穩定有序，城投公司須著力信用能力建設，積極拓寬融資渠道，維護公司信用，規范公司信息披露，積極防范與化解債務風險。一是維護提升公司信用，杜絕逾期。同時加強與投資人溝通，主動把公司“推出去”，把投資者“引進來”。二是創新融資途徑。以不發生系統性風險為目標，側重考量資金落地時效和資金使用靈活度，同時加大長期融資和權益工具比重，增加項目儲備。保障通道助力發行，爭取銀行貸款額度，啟動境外債、中票、永續票據等多種融資方式，確保有效應對償債高峰。三是加強融資包裝工作。加強金融機構對項目的參與度，從項目前期介人，鼓勵全流程跟進。了解項目投資計劃和融資需求，優化融資結構，為項目提供更為匹配的融資產品。四是做好債務管理工作，理清各項債務情況，確保融資合法合規，同時合理規劃存量及新增債務的還款期限，做好錯峰還款，避免集中還本付息造成的流動性緊張。

2.2破除機制障礙，提高管理效能

城投公司要進行市場化轉型，必須轉換內部機制，從根本上提高管理效能，實現經營能力實質性提升，從而抓住市場機遇，贏得經營效益。一方面須簡化項目投資決策流程。鑒于目前大部分城投公司都已形成集團集中管控，子公司分業經營的管理模式，在此基礎上應給予子公司更多經營自主權，集團業務歸口部門僅在遵循基本經濟指標的基礎上對項目進行評審。項目經濟評審后的決策流程適當精簡，除公司治理層面必須通過的環節以外，減少非業務管理機構的參與。另一方面須深化，人力資源改革，建立與市場接軌的招聘、選拔及考核制度。建立職業經理人選拔、聘任與退出制度和全員競聘上崗制度。完善考核責任制，將考核責任分解落實到人，打破平均主義慣例。此外，還可借鑒國資國企改革的先進經驗，探索建立超額利潤分享計劃、員工持股、項目跟投等風險激勵制度。

2.3優化業務布局，升級經營模式

為了培育自身造血機制，城投公司須充分挖掘現有產業的潛力，圍繞市場化戰略定位，通過不斷完善產業生態體系，培育公司內生發展動力，實現收入和利潤的多元化格局。目前我國正在大力推進新型城鎮化建設、工業全面深化及產業智能化升級，新風口下城投公司可適當涉水文旅教育產業，以及5G、特高壓、新能源、人工智能、工業互聯網和區塊鏈等新基建領域。此處僅以目前城投公司基本具備的幾大業務板塊為例，闡明經營模式升級的具體途徑：一是片區開發板塊重點推進產城融合模式升級，積極探索“特色小鎮、產業新城”開發模式，打造片區產業集群，實現由土地收益導向型向綜合收益導向型轉變;二是城市建設板塊重點推進EPC一體化模式升級，打造建筑產業完整產業鏈;三是房地產開發板塊著力構建業務體系，推進開發資質升級，推進物業混改，培育項目銷售運營能力，特別是商業運營能力，推進產品標準化和品牌化建設;四是城市資源板塊著力打造城市公共資源運營平臺，加大對城市資源的進一步整合，形成城市開發、建設、運營全產業鏈的運營體系;五是類金融板塊強化風險防范，消化存量風險，逐步構建完善的金融服務模式，統籌各項金融業務，切實破除體制機制障礙，實現金融混業經營。

3結語

在特殊經濟背景下應運而生的城投公司，雖然存在諸多歷史遺留問題，然而隨著地方產業發展機遇的顯現，城投公司在產業導人和城市運營方面仍然有著深厚的資源基礎和發展優勢。未來有望通過管理、經營及融資能力的全方位轉型，成為以國有資本投和運營主要手段的綜合型運營開發主體。