淺談基層醫療機構的財務集中核算

蔣友清

摘 要 為了規范基層醫療機構財務收支行為，加強財務管理，統一會計核算行為，有效提高會計核算質量，提高資金的安全性和有效性，全國各地越來越多的地方衛生行政主管部門對基層醫療機構實行了財務集中核算的管理模式。這對規范基層醫療機構的會計核算，提高財務管理的科學化和規范化水平發揮了積極的作用;但從目前的運行狀況來看，還存在一些需要解決的問題。本文從集中核算模式健康運行的角度，對財務集中核算模式運行中存在的問題進行探討，并提出應對的策略。

關鍵詞 基層醫療機構 財務集中核算 內部控制

為推進基層醫療機構綜合改革，進一步加強和規范基層醫療機構的財務管理，確保財務收支真實、安全、完整，國家衛計委辦公廳發布了《關于規范基層醫療機構實行財務集中核算的意見》（國衛辦財務發〔2015〕25號）（以下簡稱《意見》），指導全國各地對基層醫療機構實行財務集中核算的管理模式。全國各地越來越多的衛生行政主管部門對基層醫療機構實行了財務集中核算的管理模式，加強基層醫療衛生機構財務管理，規范會計核算，提高會計信息質量，防范財務風險。

一、財務集中核算概述

財務集中核算是在會計責任主體不變、預算管理主體不變、資金所有權和使用權不變的原則下，對鄉鎮衛生院實行“統一領導、集中管理、分戶核算”的財務管理體制。一般是在衛生行政主管部門設置鄉鎮衛生院財務集中核算中心（以下簡稱“核算中心”）作為管理機構，取消基層醫療機構的會計崗位和銀行賬戶，實行“統一銀行賬戶、統一預算管理、統一收支管理、統一票據管理”等9個統一的管理制度，由核算中心對基層醫療機構的財務實行集中管理，集中辦理會計核算和會計事務。工作人員從基層醫療機構抽調專業技術水平和業務能力較強的會計人員組成，納入會計集中核算的基層醫療機構（以下簡稱“核算單位”）設置報賬員，配合核算中心做好集中核算管理工作。

二、基層醫療機構財務集中核算管理模式存在的問題

針對基層醫療衛生機構推行財務集中核算的改革實踐證明，財務集中核算的管理模式是提高基層醫療衛生機構會計核算質量和財務管理水平的有效途徑。但作為一種新的管理模式，財務集中核算管理模式在運行過程中也出現了一些問題，需要在實踐過程中采取措施加以解決。

（一）財務管理的主體責任模糊

財務集中核算模式下，會計責任主體不變、預算管理主體不變、資金所有權和使用權不變。各核算單位的財務管理還是由各單位負責。但在實踐當中，衛生主管部門和核算中心實施了基于會計監督的財務管理權，導致核算單位的領導誤認為核算單位在財務管理方面沒有多少話語權，財務管理應該由核算中心負責。而核算中心則認為單位法人對財務資料的真實性和完整性負責，核算中心只有會計核算和會計監督的職能，建立健全財務管理制度的主體責任應該由核算單位負全責。核算單位報賬員是核算中心與核算單位日常工作聯系的紐帶，應該由會計專業人員擔任。可在實際工作中，很多報賬員是由非會計專業技術人員兼任的，且在工作中既是經濟業務的經手人又是單位的出納員，這種情況顯然不符合“不相容崗位相分離”的規定。在財務管理方面，報賬員認為自己的職責只是負責現金收付和對日常報賬的財務單據進行接收、傳遞，其他責任與己無關。核算單位、單位報賬員和核算中心在財務管理責任方面的模糊認識，導致核算單位財務管理的主任責任無法落實，一旦出現舞弊等違法行為，就會出現互相推諉、互相指責的局面。

（二）內部控制被弱化，經濟業務的真實性受到挑戰

會計核算和會計監督是財務工作互相統一、互相調協的兩個方面。而在實際工作中，核算中心的工作主要放在了會計核算方面，對核算單位的會計監督工作沒有履行到位。由于核算中心工作人員較少，往往一個會計人員要負責好幾個核算單位的會計核算和管理，工作量大、任務重，加上核算中心辦公場所和核算單位存在一定的距離，核算中心工作人員很少到核算單位了解經濟業務，很多時候是通過電話聯系和溝通相關情況，對會計監督的工作力不從心。核算中心的會計核算和監督范圍局限于報賬流程方面，側重于對發票要素是否齊全、審批手續是否完善等方面的審核，沒有參與對經濟業務的事前監督和事中管理過程，經濟業務的內部控制制度沒有得到一貫執行。核算中心只是單純地從票據的合法性和審批手續的合規性來判斷是否入賬核算，對經濟業務的真實性無法判斷。加上部分單位領導認為核算中心應該履行財務管理的全部責任，單位無須建立健全內部控制制度對各項經濟活動進行監督管理，核算單位的內部控制被嚴重弱化，會計核算的經濟業務的真實性受到挑戰。

（三）核算中心定位不明確，人員配備不足

第一，核算中心定位不明確。盡管國家衛計委辦公廳的《意見》明確提出“財務集中核算機構需設在衛生計生系統內部，應為財政補助事業單位獨立法人”，要求各地衛生行政部門“要積極協調當地編辦、人力資源和社會保障、財政等部門，妥善解決財務集中核算機構的機構設置、人員編制、經費保障、工資福利等具體問題，確保財務集中核算工作健康、可持續開展”。但財務集中核算中心的管理模式的實際狀況與《意見》的要求有很大的差距，可持續發展面臨著諸多的實際問題。

大多數的核算中心被定為“臨時機構”，工作人員的人事工資和編制關系還在原單位。在多數地方，基層醫療機構的集中核算管理只是衛生行政管理部門單獨組織實施，沒有得到政府和編制、財政等其他部門的支持。這種“臨時機構”的定位產生了兩方面的后果：一方面讓核算單位領導質疑集中核算模式的合法合規性，甚至認為集中核算模式只是行政主管部門剝奪基層醫療機構管理權的一種手段，對集中核算模式有抵觸情緒;另一方面，核算中心工作人員為了防止在“臨時機構”解散時與被核算單位領導的關系過于疏遠，在行使會計監督職能的時候，心中有所顧忌，甚至無意識地對有舞弊嫌疑的會計行為開綠燈。這種情況使得在財務集中核算過程中因其他原因被弱化的會計監督職能進一步被人為地削弱，降低了會計信息質量，也對集中核算管理模式的健康、可持續發展產生了負面影響。

第二，核算中心人員配備不足，財務管理水平有待提高。在很多地方的核算中心，會計專業技術人員配備不足，制約了財務管理水平的提高。一方面，在對基層醫療機構實行集中核算管理模式的初期，很多地方的衛生行政主管部門由于對集中核算的管理機制認識不足，沒有和編辦、財政等其他政府部門進行充分溝通，核算中心的人員編制問題等沒有得到解決。因此，核算中心的工作人員只能從核算單位借調，在會計專業人員配備不足的地方，無法通過招聘的方式增加會計專業人員，為滿足工作的需要，只能聘請編外會計人員。而編外聘請的會計人員在“臨時機構”工作，其工作積極性和主動性就無從發揮。在核算中心，一個會計人員負責多個核算單位的會計核算和與會計資料相關的統計、人事工資管理等其他工作，將大量的時間用在審核資料、制作憑證和編制報表上，無暇顧及內部控制制度的執行和財務分析等財務管理工作。另一方面，在專業技術人員配備不足的情況下，有的衛生行政主管部門任命非會計專業技術人員或業務能力不足的人員擔任核算中心主管，由于核算中心主管不具備會計專業基礎知識或業務能力不足以行使核算中心主管人員的職責，使核算中心的財務管理水平難以滿足基層醫療機構對財務管理的需求。

三、促進財務集中核算模式可持續發展的建議

（一）建立健全管理制度，促進主體責任的落實

針對財務集中核算管理模式下出現的財務管理主體責任模糊的問題，衛生行政主管部門需要根據國家衛計委發布的《意見》的精神，制定更加細化的責任清單，進一步明確基層醫療機構、報賬員和核算中心三方的財務管理責任，建立健全相關的管理制度促使各方責任的落實。建立的管理制度應能促進核算中心兼顧履行會計核算與會計監督兩個基本職能，同時還要具有各方對內部控制制度執行的監督管理責任。將相關崗位職責的履行情況納入年度考核范圍，考核結果與相關工作人員的福利待遇和職位升遷相聯系，以保證財務管理責任落到實處。

（二）建立健全內部控制制度，防范財務風險

針對內部控制被弱化的情況，各基層醫療機構要根據財政部《行政事業單位內容控制規范（試行）》的要求，結合本單位經濟業務的實際情況建立健全內部控制制度，對經濟活動中容易出現舞弊行為的環節建立控制措施清單，特別是針對單位領導層有可能凌駕于內部控制之上的環節要設立切實可行的控制措施，并制作內部控制手冊向基層醫療機構和核算中心的全體工作人員發放。內部控制制度應當明確單位負責人對內部控制的領導責任和核算中心對內部控制執行情況的監督責任。使核算單位和核算中心各司其職，通過內部控制制度的嚴格執行來確保經濟業務的真實性。

（三）補充修改相關法律法規，支持集中核算模式的健康發展

財務集中核算模式作為一種新的財務管理機制，如果沒有相應的法律法規作保障，就顯得名不正言不順。建議對《會計法》的相關條款作適當的修改，明確集中核算管理模式的合法性，同時制定新的法規來規范核算中心的運作，明確核算中心組織機構的設置、人員編制和經費保障等基本問題，把核算中心的職責、工作權限、相關義務及其與核算單位的關系以法律法規的形式確定下來，保障集中核算的管理機制實現健康、可持續發展。

四、結語

構建基層醫療衛生機構財務管理新機制，以適應國家對基層醫療機構財務管理的需要，是醫藥衛生體制改革的內容之一。全國各地多年的實踐證明，財務集中核算在加強和規范基層醫療衛生機構經濟管理，確保財務收支真實、安全、完整，防范財務風險等方面是一種有效的管理模式。作為一種新的管理模式，在日常運行中難免會存在各種不足，這需要我們總結先進的經驗，不斷完善相關管理措施，同時也需要在法律法規和國家政策方面給予強有力的支持。

（作者單位為桂林市資源縣梅溪鎮中心衛生院）

參考文獻

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