關于優化基層財政所預算管理的思考

王燕

摘要：我國現行的預算管理體系是一級政府一級預算，構建了從中央到鄉鎮的五級預算體系。政府預算是政府活動在收入和支出上的體現，是調節社會經濟生活主要的財政機制和手段。我國在1995年開始實施《預算法》，以法律規范了政府收支行為。基層財政所是財政職能體系的末級單位，負責一個鄉鎮或街道的財政財務工作，由于財政收支規模較小，長期被邊緣化，導致預算管理不嚴謹、預算監督不到位的現象比較普遍。本文從預算編制存在的問題入手到如何優化預算管理，做了一些研究與探討，提出了幾點建議。

關鍵詞：基層財政所;預算管理;問題;建議

引言

基層財政所是一個鄉鎮或街道的職能部門，隸屬于鄉鎮街道直接管理或作為縣區級財政部門分支機構被垂直管理。財政所負責本級政府財政預算的編制執行，同時接受上級財政部門的指導審核，但在管理中仍然暴露出諸多問題需進一步改進和規范。

一、目前基層財政所預算管理存在的主要問題

（一）預算編制粗糙，缺少嚴謹性

基層財政所的預算收入主要是公共財政預算收入，部分鄉鎮街道有國有資本經營收入，一般不存在基金收入。大部分財政所在編制預算收支時只編制公共財政預算收支，而把國有資本經營收支歸到預算外或其他專戶，甚至不編制預算，只做賬務處理和調節資金使用，使得這部分收支游離于預算管理之外。基層財政所的預算支出受傳統思維的影響，有些部門在年底上報財政所次年資金使用計劃時，往往是在當年支出的基礎上簡單的稍加調整，不能實事求是地按新政策文件進行前瞻性規劃，抱著為人民群眾服務“不怕財政不給錢”的想法經常漏報少報，或者覺得都是本部門的資金計劃用這用那都一樣，粗線條地上報，導致財政所在預算編制時無法細化;有些部門擔心計劃少報了資金不夠使用，故意多報項目或金額，覺得報多了不用不要緊，導致財政所編制預算時缺乏科學依據，有失嚴謹。

（二）預算調整簡單，缺乏約束性

基層財政所受人員編制約束，少則四五人、多則十來人，大部分不能像縣區級財政局那樣將預算和國庫分科室設置，基本上是預算和國庫管理混在一起。財政所國庫集中支付系統使用的功能較少，操作簡單，有些財政所在年初的國庫指標錄入時，故意不把全年指標額度下完，而是每個功能科目都留一部分或是其他支出科目放大，以備調整時用，導致調整簡單易行。甚至有財政所在預算支出時，不嚴格按預算指標執行，而是先集中放一個功能科目，到年底結轉結賬時再做調整憑證，操作方便省事。另外基層財政所在做預決算時將整個鄉鎮或街道作為一個部門上報至縣區級財政部門匯總，但鄉鎮街道作為一級政府，所設科室與上級一一對應，各類支出相應產生，有些項目上級主管部門要求鄉鎮街道先墊支，待驗收合格后再撥付，但往往會跨年度，導致預算必然跟著調整或追加，難以約束。

（三）預算公開片面，缺乏監督力度

法律規定，經本級人大批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表應在二十日內由本級政府財政部門向社會公開。而鄉鎮街道的人大主任往往身兼數職，人大對財政預算的監督力不從心，大多數情況下是財政所把預算情況在會議上讀一下就算通過，導致預算缺乏權力監督。基層政府對預算公開往往持猶豫態度，即使公開也是公而不開。基層政府在公開預算時一般會選擇在政府里的公示欄進行公示，而公示欄只有到政府辦事的人才能看到。公示內容簡單、收入籠統，只公示公共財政收入，國有資本經營或租賃收入只字不提。支出只有大類，而且是上級部門規定必須公開的幾類如三公經費、教育、醫療衛生、社會保障、城鄉事物，農林水利等，另外的就全部并入其他支出，都是財政預算用語，不做任何備注說明，一般人看了也不明白，無法發揮公眾監督力量。

（四）預算績效管理虛而不實，缺少評價指導

財政部在2011年出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》，中共中央、國務院又于2018年頒布實施了《關于全面實施預算績效管理的意見》，以法規的形式確定全面實施預算績效管理。通俗點講，財政所不僅僅要組織收入來源、撥付支出資金，更要懂得如何花最少的錢把事情做得最好，這就是預算績效管理要達到的目的。但一些鄉鎮或街道對預算績效管理重視不夠，理念尚未全面樹立，思想仍停留在財政收入是否滿足財政支出計劃，認為財政資金的使用合法合規就行。有些鄉鎮或街道雖然組織相關部門對支出項目做了調研，發現沒有錯誤，就認為是達到了預算績效管理的效果，而這只是最基本的要求。對于上級財政部門要求的預算績效評價和管理只要在檢查時有文字報告拿出就可以，至于支出效果是否達到最優還未真正做研究，一味地按部就班，從而不能形成反饋指導意見。

二、優化基層財政所預算管理的建議

（一）細化預算編制，確保科學全面

1.做好編制準備工作，夯實編制基礎

財政所在編制下一年度預算支出前，要充分與各部門溝通，不但把本年度的支出執行情況通報各部門，還要把近兩年的預算支出執行情況做出對比，是否有調整使用、調整頻率和幅度如何、是否有結轉結余，并要求各部門做出合理的分析，再結合國家和地方上級主管部門的新政策新文件，滿足工作的實際需求，進行精準科學規劃。財政所制出統一表格，各部門把支出項目的名稱、金額、項目實施依據、資金來源、資金性質、支付時間、支付計劃等明細列在表格上，報財政所匯總審核。

2.統籌預算收支，做到科學嚴謹

財政所在編制預算時，應堅持按照預算法的規定，本著科學全面的原則，除了一般公共預算財政收入，還要把國有資本經營或租賃收入納入預算管理，統籌規劃和使用。一般公共預算財政收入的估算應與上級財政部門溝通，結合近幾年收入趨勢，立足區域經濟發展勢態和大環境因素，科學合理的預測。鄉鎮或街道作為一級預算單位，支出應采用部門預算編制方法。財政所把其他各部門上報的預算計劃明細進行整理，按資金的來源和性質進行分類，按項目屬性進行功能科目歸類，本著保運轉、促民生的原則，量入為出，科學合理地進行調整，特別是一些采購項目，要及時與資產管理部門溝通，核對存量資產，防止重復采購，浪費有限資源，做到細化嚴謹。財政所把審核調整好的財政預算上報上級財政部門把關，上級財政部門著眼全縣或全區的發展規劃提出指導建議，使得預算編制更加科學合理。

（二）嚴格預算執行，加強約束管理

1.提高預算執行力度，強調財政預算的法律性

財政所把調整后的財政預算反饋各部門，并積極溝通，對預算計劃的調整做出說明，與各部門取得一致意見后，報領導和人大審批。財政所將審批通過的合法預算安排通報各部門，督促各部門按預算進行項目的實施。財政所在預算執行時，應強調預算的法律規定，經人大通過的政府預算不得隨便更改，追加調整必須得走規定的程序。

2.嚴把預算追加調整關口，彰顯財政預算的約束性

首先，財政所要從自身做起，年初在國庫集中支付系統錄入本年度預算指標時，應依據預算實事求是全面錄入，在意識里杜絕留一手、方便調整的想法，財政所在進行財務核算時，應按照預算會計的要求和國庫集中支付指標的實質進行賬務處理，杜絕年底一次性調賬的現象發生。其次，上級主管部門要求先行墊付的項目，一定要相關部門追問清楚資金的來源與性質，是由上級主管部門全部承擔還是共同承擔，以便財政預算管理的執行。最后，將預算追加調整的流程落到實處，申請部門必須提出完整的申請報告和必要的實施依據報相關部門論證，論證通過后再按相應程序審批，財政依據審批結果確定預算的調整與追加，杜絕先支付后走追加程序的逆向操作，要堅持財政預算的剛性與約束性。

（三）全面預算公開，發揮監督作用

1.推進預算公開，提高政府公信力

財政預算公開是政府加強自身建設的重要舉措，是現代文明建設的趨勢，是政府新時期發展的必然要求。財政預算公開不僅僅是收支結果的公開，而是除涉及國家機密及其他不適宜公開的全面全程公開。政府預算的公開，收支透明，讓納稅人知道自己繳納稅款的用途并從中得到利益，使納稅人真正體會到稅收取之于民、用之于民。基層政府收支涉及國家機密的甚少，服務的是一個鄉鎮或街道人民群眾，支出以政府運轉和為民辦實事居多，更應該做到全面預算公開，提高政府公信力。

2.正確選擇公開方式，主動接受公眾監督

基層政府的預算公開首先要求基層政府轉變思想，不能公而不開，要選擇最大公眾群體能夠看得到的方式，現在最為普遍的是政府網絡平臺;其次，公開的數據要準確真實，項目要細化，備注要通俗易懂;再次，預算公開要全面，不能只公布一些強調必須公布的支出，如三公經費、低保金、尊老金等，而是全面公開，接受公眾監督，發揮預算防腐的作用。

（四）健全預算績效管理機制，優化支出成果

1.設定預算績效目標，合理進行評價

政府設定預算績效目標，并為達到績效目標而合理安排預算資金，把有限的資源用到最需要的地方是政府服務發展的需要。基層政府雖然沒有大的項目投入與產出，但支出除了政府運轉就是時效短、見效快的與老百姓切身利益相關的項目，如農路、農橋、農田水利的維修維護，低保、殘疾人家庭、因病致窮家庭的扶助等。對支出項目的結果進行長期跟蹤，觀察效果如何，進行合理評價必要而且可行。

2.運用績效評價結果，提高預算資金的使用效益

財政應根據預算績效評價結果，針對評價過程中發現的不足和問題，與各項目部門溝通，結合評價報告提出的改進建議，督促項目部門及時制定落實切實可行的整改措施，優化預算資金的使用成果。對于績效評價結果較差或無績效的項目減少資金安排或建議取消項目，讓有限的預算資金產出最優的成果。

結語

隨著我國社會經濟的快速發展，財政預算收支的不斷增加，如何做好預算管理、提高預算資金的使用效益始終是全社會關注的重點。本文針對基層財政所預算管理中存在的一些問題，在預算編制、預算執行、預算公開、預算績效評價等方面做了研究和思考，提出了幾點意見，希望能與基層財政所工作人員共勉。

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