新形勢下行政事業(yè)單位預(yù)算管理思考

肖艷

摘 要 近幾年來，隨著行政事業(yè)單位職能的不斷完善，公共服務(wù)水平不斷提高，以及政府對建立良好營商環(huán)境的更高要求，預(yù)算管理作為其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)體現(xiàn)手段也越來越重要。預(yù)算管理在我國的行政事業(yè)單位雖然發(fā)展的時(shí)間不長，但卻是行政事業(yè)單位完成各項(xiàng)目標(biāo)的有效手段，同樣也是單位財(cái)務(wù)管理工作的基本依據(jù)。本文首先分析預(yù)算管理的概念和重要性，再分別從預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)方面，總結(jié)預(yù)算管理的現(xiàn)狀和存在的問題，指出預(yù)算編制中存在的“以經(jīng)費(fèi)定工作”“無法體現(xiàn)業(yè)務(wù)亮點(diǎn)”“未突出重點(diǎn)”“未關(guān)注新需求”“重復(fù)編制預(yù)算”“政府采購和購買服務(wù)意識薄弱”“預(yù)算完整性差”和“編制與管理脫節(jié)”等問題，預(yù)算執(zhí)行中存在“未按時(shí)間進(jìn)度執(zhí)行”“無預(yù)算和超預(yù)算列支”“虛列支出”“信息化水平低”“現(xiàn)金支付多”等問題，預(yù)算執(zhí)行中考核制度不完善、目標(biāo)與執(zhí)行脫節(jié)、內(nèi)部自查不夠。然后分別針對預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督三方面的現(xiàn)存問題提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞 新形勢 行政事業(yè)單位 預(yù)算管理

在我國市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的背景下，行政事業(yè)單位的機(jī)制體制改革也在不斷深入，改革政府對財(cái)政資金的管理模式成為一項(xiàng)重要的課題。因此，如何提高我國行政事業(yè)單位的預(yù)算管理水平已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

一、預(yù)算管理概述

預(yù)算管理從宏觀上是財(cái)政部門同行政事業(yè)單位的主管部門之間、行政事業(yè)單位的主管部門同所屬的行政事業(yè)部門之間關(guān)于財(cái)政資金的分配使用，領(lǐng)撥繳銷的方法、形式以及以責(zé)任、權(quán)力與利益劃分的基本組織制度，同時(shí)盡快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)建成全方位格局、全過程閉環(huán)、全范圍覆蓋、全成本核算、多主體聯(lián)動(dòng)的預(yù)算績效管理體系。從微觀上來說是行政事業(yè)單位依據(jù)自身的整體發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目績效目標(biāo)，對單位的資金使用和資源分配的一種管理方式。在進(jìn)行預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核的過程中，通過對預(yù)算數(shù)據(jù)的分析，真實(shí)了解行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及資源配置是否合理，最終為事業(yè)單位的發(fā)展確定發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù)，因此可以說預(yù)算管理是涉及行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的一項(xiàng)核心管理工作。

二、預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制存在的問題

1.脫離重點(diǎn)工作任務(wù)，未體現(xiàn)業(yè)務(wù)工作亮點(diǎn)。編制預(yù)算時(shí)沒有圍繞當(dāng)年及下一年度的重點(diǎn)工作任務(wù)開展，也沒有充分考慮社會(huì)整體效益和營商環(huán)境要求。脫離社會(huì)實(shí)際形勢，沒有正確樹立“以事定經(jīng)費(fèi)”的思想，相反卻是“以預(yù)算經(jīng)費(fèi)來安排工作”，顛倒順序。由于預(yù)算編制時(shí)間短、任務(wù)急，沒有充分的時(shí)間來思考業(yè)務(wù)工作與預(yù)算經(jīng)費(fèi)之間的聯(lián)系，而預(yù)算工作量大，內(nèi)容很細(xì)很煩瑣，在較短時(shí)間內(nèi)匆忙編制預(yù)算，在許多細(xì)節(jié)問題上都沒有形成成熟的想法，預(yù)算中無法體現(xiàn)業(yè)務(wù)工作的主要亮點(diǎn)。

2.預(yù)算與績效目標(biāo)脫節(jié)。編制預(yù)算時(shí)沒有績效概念或者對績效目標(biāo)各項(xiàng)指標(biāo)很模糊、不明確，導(dǎo)致預(yù)算在一定期限內(nèi)無法達(dá)到應(yīng)有的產(chǎn)出和效果，無法帶來良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。事業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目沒有按項(xiàng)目成熟度進(jìn)行優(yōu)先次序排序，對于預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)指標(biāo)沒有形成好壞梯次，無論是好的、一般的還是較差的項(xiàng)目都在申報(bào)預(yù)算，眉毛胡子一把抓。對于項(xiàng)目尚不成熟以及當(dāng)年無法形成實(shí)際支出的項(xiàng)目仍在申報(bào)預(yù)算，帶來新增沉淀資金。

3.預(yù)算編制無創(chuàng)新，重復(fù)而分散。不關(guān)注當(dāng)年預(yù)算編制的新要求和變化點(diǎn)，而是簡單復(fù)制上一年度預(yù)算，認(rèn)為預(yù)算編制是重復(fù)性工作，思維陳舊。或是不重視預(yù)算編制工作，將此項(xiàng)工作交予新入職或不了解本部門業(yè)務(wù)工作的員工，在本年度預(yù)算的基礎(chǔ)上申報(bào)下一年度預(yù)算，隨意粘貼復(fù)制，通俗講就是為了要錢而要錢，為了花錢而花錢。延續(xù)性的本職工作沒有創(chuàng)新點(diǎn)，預(yù)算項(xiàng)目零散雜亂，相同性質(zhì)的工作內(nèi)容分散在不同的項(xiàng)目中，甚至分散在不同的幾個(gè)部門。

4.政府采購和政府購買服務(wù)意識薄弱。預(yù)算編制人員不了解政府采購的范圍、目錄、金額起伏線。甚至為了規(guī)避政府采購，擅自拆分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，以達(dá)到不進(jìn)行政府采購快速支出的目的，違背了公平公正公開的原則。

5.預(yù)算編制不完整。編制預(yù)算時(shí)沒有將事業(yè)收入、其他收入、利息收入和事業(yè)基金等編入預(yù)算。

6.預(yù)算編制與資產(chǎn)管理脫節(jié)。在編制資產(chǎn)購置預(yù)算時(shí)，不以資產(chǎn)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，超標(biāo)準(zhǔn)編制辦公設(shè)備購置預(yù)算。

（二）預(yù)算執(zhí)行存在的問題

1.未按時(shí)間進(jìn)度支出。在預(yù)算執(zhí)行過程中存在上半年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，達(dá)不到時(shí)間進(jìn)度要求，到年底突擊花錢的現(xiàn)象。這是許多行政事業(yè)單位普遍存在的問題。

2.無預(yù)算、超預(yù)算列支經(jīng)費(fèi)。由于在預(yù)算編制時(shí)缺乏依據(jù)，沒有從實(shí)際工作需要出發(fā)，或者沒有考慮情況的變化，導(dǎo)致某些支出沒有預(yù)算或超出預(yù)算卻列支了，沒有按照預(yù)算批復(fù)的金額進(jìn)行列支。

3.經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)虛假不真實(shí)。虛列支出，不以真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，以此套取財(cái)政資金。此類問題性質(zhì)較為嚴(yán)重，利用虛假票據(jù)，簽訂虛假合同，轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，建立小金庫。

4.預(yù)算執(zhí)行信息化水平低。在經(jīng)費(fèi)支出審批過程中監(jiān)控力度弱，漏洞多，容易讓人鉆空子，做不到逐級審批。

5.現(xiàn)金支付超額超比例。仍然存在較大比例的現(xiàn)金支付現(xiàn)象，資金去向不能確認(rèn)其真實(shí)性，風(fēng)險(xiǎn)很大。

（三）預(yù)算監(jiān)督存在的問題

第一，缺少預(yù)算績效評價(jià)，或者績效評價(jià)流于形式，績效考核制度不完善;第二，績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)，資金使用的效益無法考證;第三，除審計(jì)局（機(jī)構(gòu)）的例行檢查外，單位內(nèi)部不會(huì)對自身預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)予以監(jiān)督審計(jì)，沒有形成經(jīng)常的審計(jì)習(xí)慣，不能隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并對問題進(jìn)行整改。

三、加強(qiáng)預(yù)算管理的對策

（一）預(yù)算編制方面的對策

1.優(yōu)先保重點(diǎn)工作預(yù)算，提前啟動(dòng)預(yù)算。以“零”為基數(shù)，從實(shí)際需求出發(fā)，在保障部門履職基本需求的基礎(chǔ)上，優(yōu)先保障下一年度擬實(shí)施的重大改革、重要政策和重點(diǎn)項(xiàng)目，特別是貫徹落實(shí)中央對本部門的方針政策，決策部署和工作要求，以搭建優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境為切入點(diǎn)，塑造良好政策環(huán)境。被載入歷史史冊的2020年，站在歷史的交匯點(diǎn)上，一邊是抗擊新冠肺炎疫情的無硝煙戰(zhàn)爭，一邊是疫情給經(jīng)濟(jì)帶來的巨大沖擊，一邊是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)……取得抗疫階段性勝利后，全國兩會(huì)在推遲了兩個(gè)多月后終于舉行，結(jié)合“六穩(wěn)”“六保”的戰(zhàn)略要求，將非急需非剛性支出壓減50%以上，與近幾年壓減支出10%相比，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要求。基本民生支出只增不減，切實(shí)保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出，大力提質(zhì)增效，各項(xiàng)支出精打細(xì)算，保證每一筆錢都用在刀刃上、緊要處，真正過緊日子。在這樣艱難的形勢下，預(yù)算編制的重點(diǎn)應(yīng)圍繞這一重點(diǎn)主題開展。給預(yù)算編制留出充裕時(shí)間，將下達(dá)編制任務(wù)的時(shí)間提前兩到三個(gè)月。由于財(cái)務(wù)預(yù)算是業(yè)務(wù)工作的一面鏡子，能支撐業(yè)務(wù)工作的始終，因此，以事定經(jīng)費(fèi)顯得尤為重要，杜絕“為了花錢而報(bào)預(yù)算”的錯(cuò)誤思想。

2.強(qiáng)化績效意識和成本理念。充分考慮上一年度的預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況及社會(huì)效益，并以此作為下一年度預(yù)算安排的依據(jù)，對于績效目標(biāo)考核較差的非重點(diǎn)非必需項(xiàng)目可以予以調(diào)整或者“忍痛割愛”。強(qiáng)化成本理念，花小錢辦大事，集中力量辦大事，以較少的投入獲得較大的產(chǎn)出即社會(huì)效益，嚴(yán)控會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、“三公經(jīng)費(fèi)”等預(yù)算數(shù)，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)智慧節(jié)約型政府的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

3.轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)培訓(xùn)，加大統(tǒng)籌力度，整合預(yù)算內(nèi)容。牢固樹立“零基預(yù)算”的思想，打破“基數(shù)加增長”的預(yù)算安排方式，轉(zhuǎn)變編制主體責(zé)任人傳統(tǒng)固有觀念，加強(qiáng)預(yù)算管理人才培訓(xùn)，理解預(yù)算編制當(dāng)年變化點(diǎn)。首先，明確預(yù)算不僅是“要錢花錢”的問題，更重要的是“做事”，以工作內(nèi)容來定預(yù)算經(jīng)費(fèi)。因此預(yù)算編制不僅是財(cái)務(wù)部門一個(gè)人或幾個(gè)人的事，也不是業(yè)務(wù)部門某個(gè)人的工作，而是全單位從上至下全員參與的事，只有將業(yè)務(wù)部門的主要工作與財(cái)務(wù)預(yù)算充分結(jié)合，形成業(yè)財(cái)一體的良好機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)錢花在刀刃上的美好愿景。其次，加強(qiáng)預(yù)算管理人才培育，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門實(shí)現(xiàn)人人懂預(yù)算，筆筆支出有預(yù)算的局面。應(yīng)全員通讀財(cái)政局每年下發(fā)的預(yù)算編制要求及各種法規(guī)政策制度匯編，針對下一年有變化的編制要著重理解，不越紅線，例如會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和“三公經(jīng)費(fèi)”的增減比例要求，其他幾項(xiàng)重要的費(fèi)用如印刷費(fèi)、差旅費(fèi)、福利費(fèi)等也要重點(diǎn)把握，在基本經(jīng)費(fèi)里財(cái)政已經(jīng)全部保障的前提下，項(xiàng)目預(yù)算里不能再申請人員及辦公經(jīng)費(fèi)。把握這些關(guān)鍵點(diǎn)，可以在預(yù)算編制時(shí)少走彎路。將內(nèi)容相同重復(fù)的工作進(jìn)行整合，明確牽頭部門和主體責(zé)任意識，對“小、碎、散”的預(yù)算進(jìn)行匯總加和，按新的“三定”規(guī)定、支出政策和事業(yè)發(fā)展需要，整合同類事項(xiàng)，取消政策已到期和績效低下的項(xiàng)目，切除重復(fù)申報(bào)的經(jīng)費(fèi)。

4.將政府采購和政府購買服務(wù)意識融入預(yù)算編制環(huán)節(jié)。鑒于近年來財(cái)政對政府采購和購買服務(wù)的要求不斷提高，為深化政府采購制度改革，適應(yīng)政府購買服務(wù)，推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等工作需要，規(guī)范政府采購行為，維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，要求財(cái)務(wù)工作在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，充分考慮政府采購和政府購買服務(wù)的內(nèi)容，完整、準(zhǔn)確地編制政府采購預(yù)算，做到不遺漏，應(yīng)采盡采。逐步加大政府采購預(yù)算公開力度，開展采購意向公開，提升財(cái)政資金使用的公平性和社會(huì)化，杜絕壟斷性。強(qiáng)化政府購買服務(wù)的預(yù)算管理，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

5.全口徑編制預(yù)算。樹立預(yù)算全面收支觀念，加大資金統(tǒng)籌力度，加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理。合理、充分預(yù)計(jì)事業(yè)收入、經(jīng)營收入、利息收入、其他收入等各項(xiàng)收入，將事業(yè)收入、經(jīng)營收入、其他收入等全部納入部門預(yù)算，并與財(cái)政撥款一并統(tǒng)籌安排，有效發(fā)揮資金合力。強(qiáng)化實(shí)有賬戶事業(yè)基金管理，并按要求將事業(yè)基金年底預(yù)計(jì)數(shù)的比例編入下一年度預(yù)算，盤活存量資金，更好發(fā)揮資金用途。

6.預(yù)算管理與資產(chǎn)管理有機(jī)銜接。以資產(chǎn)管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)作為部門預(yù)算中編制資產(chǎn)購置項(xiàng)目預(yù)算的基礎(chǔ)。加強(qiáng)數(shù)據(jù)間的比對與分析，結(jié)合存量資產(chǎn)編制新增資產(chǎn)預(yù)算。嚴(yán)格按現(xiàn)行規(guī)定配置日常辦公設(shè)備，不得超標(biāo)準(zhǔn)配置，對沒有規(guī)定配置標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位履職需要和事業(yè)發(fā)展需要，從嚴(yán)控制，合理配備，建立厲行節(jié)約長效機(jī)制，對于已超過使用年限且無法繼續(xù)使用的閑置資產(chǎn)盡快予以報(bào)廢處置，以免影響新購置辦公設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面的對策

1.在合理安排預(yù)算基礎(chǔ)上加快進(jìn)度。行政事業(yè)單位應(yīng)按工作進(jìn)度合理安排用款計(jì)劃，加快預(yù)算支出進(jìn)度，避免在年底突擊花錢。可以將每月預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況實(shí)時(shí)通報(bào)，對執(zhí)行進(jìn)度較慢的部門予以提醒，督促其加快進(jìn)度，不要拖拉。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對執(zhí)行進(jìn)度好的部門和項(xiàng)目予以表揚(yáng)或給予績效獎(jiǎng)勵(lì)，以此作為下一年度預(yù)算優(yōu)先考慮的對象。對大額的資助類項(xiàng)目，可以在上一年度完成申報(bào)及審批流程，待預(yù)算批復(fù)下來即刻進(jìn)行資金撥付，加快大額資金預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度。

2.遵規(guī)守紀(jì)不越紅線。嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)的額度和開支范圍執(zhí)行預(yù)算，全面嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，對于確實(shí)是因工作內(nèi)容發(fā)生變化的支出，可以按照要求經(jīng)過批準(zhǔn)后調(diào)整預(yù)算。對于有支出定額標(biāo)準(zhǔn)的三公經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等，嚴(yán)控支出標(biāo)準(zhǔn)。有政府采購要求的支出事項(xiàng)，要嚴(yán)格實(shí)行集中采購和分散采購，涉及政府采購的支出按照預(yù)算和計(jì)劃組織政府采購業(yè)務(wù)，執(zhí)行驗(yàn)收程序，大額采購資金實(shí)行公開招標(biāo)等方式，減少支出不規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)。

3.支出真實(shí)合法。審核各類憑據(jù)的真實(shí)性合法性，是否存在使用虛假票據(jù)，是否有白條抵票現(xiàn)象。對于有問題的原始票據(jù)一律退回，不予支付。

4.積極推進(jìn)信息化建設(shè)。為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，可以建立財(cái)務(wù)內(nèi)控一體化系統(tǒng)。將事前預(yù)算管理、支出申請、合同管理、事后結(jié)算、賬務(wù)處理、決算編制全部融入內(nèi)控系統(tǒng)，通過信息化手段搭建單位綜合管理平臺，從源頭上杜絕“先支付后管控”的無效管理，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)從事前預(yù)算管控、事中審核報(bào)銷、事后核算形成全流程把控，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和有效使用、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，這也是行政事業(yè)單位與企業(yè)差異最大之所在。

5.嚴(yán)控現(xiàn)金支出。盡可能做到全部使用銀行轉(zhuǎn)賬或公務(wù)卡結(jié)算，原則上不再使用現(xiàn)金結(jié)算，讓資金去向清晰明了，有據(jù)可查。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理體制，加強(qiáng)績效跟蹤審計(jì)

第一，建立預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制，通過對預(yù)算執(zhí)行的好壞，以及績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，評價(jià)預(yù)算績效，對偏離預(yù)算的情況及時(shí)予以糾正。根據(jù)績效評價(jià)機(jī)制制定獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高全單位預(yù)算執(zhí)行的整體效果;第二，對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行“雙監(jiān)控”，特別是對重點(diǎn)支出及重大投資項(xiàng)目進(jìn)行全過程績效跟蹤;第三，認(rèn)真研究審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，除審計(jì)局（機(jī)構(gòu)）要求的例行檢查審計(jì)外，行政事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)該將審計(jì)常態(tài)化，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中的問題，及時(shí)作出整改，進(jìn)一步減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

常言道，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。全面預(yù)算管理已經(jīng)成為新形勢下行政事業(yè)單位不可或缺的重要管理模式，預(yù)算管理工作存在于行政事業(yè)單位的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，因此預(yù)算管理水平直接關(guān)系到單位整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在新形勢下，行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在很大的挑戰(zhàn)，已有的傳統(tǒng)模式正在經(jīng)歷極大的變革發(fā)展，這為行政事業(yè)單位的預(yù)算管理提供了良好的創(chuàng)新發(fā)展契機(jī)。不斷提高預(yù)算管理戰(zhàn)略定位，充分保證預(yù)算公開透明，科學(xué)穩(wěn)妥地推進(jìn)預(yù)算管理水平，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。

（作者單位為北京市知識產(chǎn)權(quán)局、中關(guān)村知識產(chǎn)權(quán)促進(jìn)局）

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