困境兒童精準扶貧的困境與破解

摘 要： 經濟救助、制度保障和教育支持是困境兒童擺脫困境的三個主要方面。本文主要從這三個層面論述了如何實現困境兒童的經濟救助、制度保障和教育精準支持的問題，并提出相應的改進建議。

關鍵詞：困境兒童 精準扶貧 困境

貧困地區困境兒童的教育問題嚴峻。原生家庭貧困是貧困家庭子女上不起學或者上學后“因學致貧”的首要原因。貧困家庭常年沒有穩定的收入來源，能夠維持基本的生活已較為勉強， 如果家里子女都上學， 那就要面臨無法想象的沉重負擔。教育質量越薄弱的地區， 貧困程度就越高。對教育的忽視導致了思想和文化貧困。據統計， 目前農村除了“因缺乏勞動力致貧”“因病致貧”“因資源缺乏致貧”“因自然災害致貧”等因素外， “因勞動力文化素質差致貧”是不容忽視的一個重要原因。在全面發展落實小康社會的社會主義偉大進程中，在貧困地區，生產力和技術方面的提升，或者進一步來講物質生活上的提升從而到達質的飛躍只是時間上的問題。而其受教育程度以及精神上的發展，卻未能與之同步，達到互相匹配的程度。在雙重困境的制約之下，鄉村困境兒童的受教育水平與城市兒童差距逐漸拉開。與此同時，為了防止“一條腿粗，一條腿細”的情況出現，想要達到精神上以及教育上的脫貧，做到既有物質又有精神，精神上的轉變甚至比物質上的更為迫切。

一、困境兒童精準扶貧的困境

目前我省兒童福利制度正在由“補缺型”向“適度普惠型”轉變，但困境兒童保障制度的保障措施還不健全，需進一步完善。

1.對困境兒童年齡界定不明確，導致困境兒童保障對象有遺漏

目前無論從國家層面還是我國部分省份，對困境兒童的年齡沒有明確界定，沒有與國際《兒童權利公約》界定的兒童指“18歲以下的任何人”相一致。我省對困境兒童年齡也沒有明確界定，導致困境兒童保障對象因年齡范圍不夠寬泛而有遺漏。困境兒童的家庭沒有固定經濟來源，只能靠政府或民間救濟。困境兒童雖然有社會上的愛心人士的捐款，但數額也不多。有些家庭還需要經年累月地支付醫藥費，致使困境兒童生活更加困難。惡劣的生存環境也造成了困境兒童叛逆、性格孤僻、人格缺陷等一系列問題。自2014年起，我國各省民政廳、財政廳相繼出臺并實施了“困境兒童基本生活費保障制度”，這是進一步加強困境兒童保障的一項重要舉措。保障制度明確規定：未滿18歲且具有本市戶籍的困境兒童，可申請領取基本生活費，發放標準根據各省實際情況有所不同。一直以來，困境兒童的家庭主要靠領取政府的最低生活補貼維持生活，所以我們應該采取多種方式實現困境兒童的經濟救助。

2.對困境兒童保障沒有精準到“個人”，導致困境兒童保障方法不精準

困境兒童具備作為“兒童”的“一般”屬性和作為“困境兒童”的“特殊”屬性。多年來，我省兒童福利長期依附于成年人的社會福利體系，大多以成人視角和權利觀看待困境兒童，沒有建立獨立的身份體系，致使我省對困境兒童的保障與救助制度中，還是以“戶”為單位，沒有精準到兒童“個人”，制度設計沒有單獨地將困境兒童作為保障對象來識別和統計，無法實現精準到困境兒童個人的保障體系。

3.對困境兒童“致困原因”考慮不全面，導致困境兒童發展性保障制度有待完善

一方面，我省將困境兒童“致困原因”分為家庭經濟貧困、兒童自身殘疾、監護缺失和失當三類，導致困境的原因只包含了家庭和兒童兩個方面，與我國未成年人保護法規定的未成年人由家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護四個層面相比，缺乏從社會、司法、學校等困境原因的綜合考慮，沒有將如“學業困難兒童、人際交往困難兒童、心理障礙兒童、學習困難兒童、社會適應困難兒童”納入進來，使得對困境兒童的保障僅僅停留在收養救濟的層面上，沒有關注發展性福利制度保障。另一方面，在僅有的發展性福利保障中，特別是教育支持的介入不夠，存在“教育融合”難融合，“送教上門”難上門，“隨班就讀”變成了“隨班就座”等問題，困境兒童難以實現接受公平而有質量的教育權利保障。

二、改進建議

1.將困境兒童的年齡界定為18周歲，進一步擴大困境兒童保障范圍

基于國際《兒童權利公約》于1992年4月1日開始在中國正式生效，我國對于困境兒童年齡的界定應與國際《兒童權利公約》界定的兒童年齡“是指18歲以下的任何人”相銜接。目前山東省、河南省、江蘇省、江西省、湖南省、四川省、北京市、天津市等省市已將困境兒童的年齡界定在18周歲，這既符合“適度普惠型兒童福利”政策要求，也適應與國際接軌的需要。2013年，我國正式開始實施“適度普惠型兒童福利政策”，將困境兒童的范圍進一步擴展，重病兒童、事實無人撫養兒童、農村留守兒童等都被納入進來。隨著“適度普惠型兒童福利制度”的進一步實施，建議我省也應將18周歲以下的“心理障礙兒童”“學習困難兒童”“社會適應困難兒童”等納入困境兒童的范圍。

2.將困境兒童的保障措施由“戶”精準到“人”，實行困境兒童的“雙到”保障模式

以習近平總書記2013年首次提出的“精準扶貧”的理念為根本宗旨，建議我省對困境兒童的保障實行“規劃到戶”“責任到人”的“雙到”模式。“規劃到戶”就是通過設點立卡、建檔立卡，實現定點幫扶、動態管理，精準識別“每一個、每一類困境兒童”;“責任到人”就是明確困境兒童保障的責任人及職責，建立幫扶責任人制度。困境兒童保障“雙到”模式，就是通過對困境兒童的對象精準、分類保障項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準，實現“一對一”的困境兒童的分類保障舉措。困境兒童的家庭僅僅依靠政府救助擺脫困境是有難度的，且容易造成其家庭成員的懶惰心理。各級政府可以通過引進具有地方特色的項目，搞活本地經濟，為困境兒童的家庭提供就業崗位和創業條件。也可以鼓勵當地企業，招聘困境兒童家庭成員就業，并設立合適的獎勵機制，讓企業樂于接納殘疾人就業。企業家可主動幫扶困境兒童的家庭成員創業。社會團體可以鼓勵大學生志愿者對文化水平低的家庭進行指導、培訓。讓困境家庭通過自身努力脫離貧困，實現自己幫自己，從源頭解決困境家庭的基本生活問題。

3.針對不同類型困境兒童實施不同的教育保障措施，關注困境兒童發展性福利保障

近幾年，我國未成年人合法權益受到侵害的惡性事件時有發生，引起了政府和社會的廣泛關注。在未成年人保護實踐中存在發現難、報告難、干預難、聯動難、監督難、追責難等六大難題。第一，發現難。未成年人權益保護由誰發現，怎么發現不明確。第二，報告難。發現問題后，由誰報告、向誰報告不明確。第三，干預難。未成年人合法權益受侵害后，得到及時、專業的干預存在疑問。第四，聯動難。不同部門高效聯動機制缺乏。第五，監督難。對事件的處置情況，由誰監督、何種方式監督沒有明確規定。第六，追責難。對未成年人權益保障不行使職權或違法行使職權，由誰追責，如何追責存在漏洞。目前對困境兒童保障制度中，主要是針對生存性福利保障制度和保護性福利保障制度。隨著社會的發展，建議我省從發展性福利保障制度（如心理健康、文化教育、精神娛樂、勞動就業、社會參與等）上下功夫，做文章。一方面，擴大困境兒童類型的范圍，將“學業困難”“人際交往困難”“隱私權受到侵害”等兒童納入困境兒童的范圍里;另一方面，針對不同類型的困境兒童，建立“差異化”“個體化”教育保障措施，通過“融合教育”“隨班就讀”“送教上門”等教育形式的完善和細化，實現困境兒童“一戶一建檔”“一校一對標”“一生一方案”的教育精準保障。在學校的管理方面，主要是保障學生的在校安全和應有權益。學校應建立專門的安全監督小組，針對困境兒童各自不同的情況宣傳安全意識的重要性，培養兒童自救能力。學校要按照國家規定建立完善的獎、助學金制度，認真貫徹落實家庭經濟困難學生的認定工作，讓資助真正落到家庭困難的孩子手中，保護困境兒童的合法權益。教學管理上學校必須隨著社會發展的需要，調整傳統的學習環境，優化組合課程資源，改進教學方法。在課程設計上設置專屬困境兒童的教學課程，降低或調整教材的難度，或增設教輔工具，如參考書目、錄音筆等，讓兒童在課堂上更好地配合教師學習，課后可以反復聽、練課上所講解的知識。

參考文獻

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作者簡介

馬一先（1994.08.19—），女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學教育經濟與管理研究所2018級碩士研究生，研究方向：教育政策、教育管理。