協同治理視角下的高等教育“管辦評分離”改革的合理路徑

丁斐

摘 ?要：隨著我國高等教育事業的不斷發展，凸顯出來了一些局限，如政府過多參與高校教育管理事務;評價教學質量的標準較為單一，而且多為政府或上級領導部門組織評價工作。這些情況給各高校的教育教學、管理及發展帶來了許多限制。如何實現政府在高校發展過程中的適當抽離、增強高校發展的自主管理權和對高校教學質量評估的合理性與科學性，顯得尤為重要。本研究從協同治理視角下去研究高等教育“管辦評分離”改革的合理路徑。

關鍵詞：高等教育;協同治理;“管辦評分離”

自上世紀 90 年代至今，我國高等教育管理體制改革大致經歷了從注重“管理”到注重“管理和辦學”再到注重“管理、辦學和評價”三個階段[1]。其中，在前兩個階段，我國已初步建立起適應社會主義市場經濟體制的高等教育宏觀結構和新型高等教育管理體制框架，即中央和省兩級管理、以省為主統籌管理的新體制。

“管辦評分離”改革已經成為當前我國教育管理體制改革的重要任務，是我國加快實現教育治理現代化的關鍵一步。本研究呈現了我國高等教育“管辦評分離”改革的現狀，探索和認識了改革困境，探究符合我國實際的高等教育“管辦評分離”改革的實踐路徑[2]，這對重新認識我國高等教育管理體制的現狀、對今后我國高等教育“管辦評分離”改革中相關政策措施的調整、各治理主體工作方式的改進等方面都具有一定的現實意義。

一、高等教育“管辦評分離”改革的現狀

從相關試點省份和試點高校的“管辦評分離”改革特點來看，目前仍存在一些問題：一是政府簡政放權的力度有待加強，高校的辦學自主權在一定程度上仍得不到真正落實;二是政府、高校和社會在高等教育發展中的功能定位還不夠清晰;三是高等教育“管辦評分離”改革在具體實踐層面還比較薄弱;四是社會力量參與高等教育治理還處在探索之中[3]。總體而言，“管辦評分離”改革還存在動力不足、放權力度偏小等問題。雖然各省已經制定了具體的改革方案，但仍需加強頂層設計與基層實踐的聯系與結合，以此促使“管辦評分離”改革真正落地。

二、高等教育“管辦評分離”改革的困境

1.政府層面的困境：權力下放不到位與引進第三方評價組織的困難

目前政府在高校發展與管理過程中仍然扮演著非常重要的參與和評價監督作用，高校的行政化傾向依然較重。在權利下放改革實踐中，政府面臨幾個困擾：一是如何確定權力下放的程度是否合適;二是下放哪些權力比較合適;三是如何組織民間第三方權威組織對高校教學質量進行有效評估[4]。

2.高校層面的困境：難以實現辦學自主權

雖然我國對高校自主辦學有著法律條文上的保障，也在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》和《全面推進依法治校實施綱要》的相關政策文件中，明確提出要落實和擴大高校的辦學自主權，但對如何具體落實此項權利卻沒有相關規定。

3.社會組織評價層面的困境：第三方評估組織問題突顯

引進第三方評價組織需要有以下前提：一是第三方組織需要完全獨立，不受政府主導，也對高校無任何指導與監督作用，只是客觀地對高校教學質量進行評估。二是第三方評價組織存在公信力不足，評價指標設置隨意、組成人員缺乏規范等問題，評價水平尚有許多提升空間，評估的有效性難以保障。

三、基于協同治理的高等教育“管辦評分離”的合理路徑

1.政府與高校建立和諧關系

政府與高校之間不是對立的關系，也并非純粹的管理與被管理的關系，兩者的共同目標都是為國家和社會培養不同類型的人才，擁有共同的價值取向，所以兩者之間可以構建一種和諧的新型關系。這種和諧關系的構建不是政府對高校的絕對管理，也不是高校自身絕對的自治，而是基于政府宏觀管理和高校適度自主兩個前提。一方面政府要走出傳統的集權管理模式，實現對高校的適度調控，弱化自身對高校的細節干預，以政策指導和優化服務為主;另一方面則是高校要合理使用辦學自主權，確保權力不被濫用，真正承擔起服務國家、服務社會的責任。

2.構建高校與社會組織的互促型關系

一直以來，高校的辦學水平與質量是社會關注的聚焦點所在，因此，對于高校而言，怎樣做到確保自身較高的辦學水平以及良好的社會聲譽是每所高校尤為重視的問題[5]。隨著“管辦評分離”改革的提出和推進，在高等教育評估過程匯總，社會組織的效能正逐漸顯現。一方面，高校在擁有辦學自主權的前提下自主辦學，基于協同治理的高等教育“管辦評分離”改革模式構建自覺接受來自專業社會組織的監督與評價，這能促使高校更好地發現自身在辦學過程中存在的不足，同時有利于高校及時按照社會需求調整和制定相關人才培養方案，也有利于高校在未來的教育規劃中保持更加科學合理的發展方向。另一方面，社會組織積極發揮評估職能，能夠更好地增進社會階層與高校之間的溝通和交流，滿足社會階層對教育不同層次的需求，從而促進高等教育的優質發展，也更好地實現高等教育服務社會、服務公眾的目的。

3.加強政府引導與規范下社會組織的獨立自主性

社會組織評價的關鍵作用對政府而言就是為政府的教育管理決策提供相應的參考與信息支撐，從而影響高等教育的發展。當前，我國政府教育部門仍然集管理權和評價權于一身，政府既是高等教育評價的主導者也是社會組織評價的監督者，相對獨立的社會組織評價體系還未形成。因此在高等教育“管辦評”分離改革的背景下，政府一方面要支持各類社會評價組織的獨立發展，確保價值中立性，使其真正發揮評估作用;另一方面則需要對社會評價組織進行規范和引導，確保評估工作合理有序，評估結果客觀公正，從而形成高等教育領域良好的社會評價氛圍。

4.構建政府、高校和社會組織三者之間的協同關系

協同治理理論主張增強政府、市場和社會之間的協同關系，實現多元主體的協同共治。“管辦評分離”改革的實質也在于實現政府、高校和社會組織對高等教育的協同治理。在這種協同關系下，政府要以服務型政府建設為目標，暢通社會組織和公民個人在高等教育管理過程中的協商對話渠道;高校則要努力提升辦學質量和教學水平，為國家、社會和人民提供高質量的教育服務;社會評價組織要發揮好自己的第三方評價作用，解決高等教育發展中存在的問題，促進高等教育向更高水平發展。同時“管辦評”三方主體之間要加強聯動，實現彼此之間改革共商、信息共享和資源的協同利用，并在各主體職能優勢互補的基礎上，共同推動高等教育的健康發展。

總之，高等教育“管辦評分離”改革是一項復雜的系統工程，需要“管辦評”三方主體協調聯動才能真正發揮改革的成效。將協同治理理論與我國高等教育“管辦評分離”改革相結合，強調高等教育治理主體的多元，這種治理之道對于實現政府、高校與社會三者之間的良性互動和推進高校治理現代化具有重要意義。新時代下，面對高等教育“管辦評分離”改革過程中存在的困境與問題，政府、高校和社會應積極履行各自職能，實現三方主體之間的聯動融合，構建政府、高校和社會之間的協同治理機制，形成三方主體之間上下聯動的改革路徑。同時要完善“管辦評分離”改革的頂層設計及相關配套措施，在統籌推進、全面發展的基礎上，最終實現我國高等教育改革的目標。

參考文獻

[1]俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000 年。

[2]陳振明：《公共管理學》，北京：中國人民大學出版社，2005 年。

[3]伯頓·克拉克：《高等教育系統——學術組織的跨國研究》，王承緒等譯，杭州：杭州大學出版社，1994 年。

[4]邁克爾·波蘭尼：《自由的邏輯》，長春：吉林人民出版社，2002 年。

[5]吳巖：《構建中國特色高等教育保障體系》，北京：教育科學出版社，2014 年。