系統論視角下新時代職業教育督導隊伍建設研究

古翠鳳 劉雅婷

[摘要]職業教育督導作為提升職業教育質量發展的重要途徑，也是促進職業教育治理現代化的重要手段。隨著新時代我國經濟的高速發展，深化職業教育體制改革政策的出臺，厘清職業教育督導在新時代的發展內涵尤為重要。職業教育督導是衡量職業教育高質量發展水平的有效指標，職業教育督導隊伍直接影響職業教育質量提升。當前職業教育督導隊伍建設尚處于探索階段，面臨隊伍建設與培訓制度不完善、人員結構分布不合理以及考核評價制度缺乏等問題。為促進職業教育督導隊伍的可持續發展，充分發揮其在改善職業教育質量過程中的作用，需要更新理念，即以系統理論為視角，探尋職業教育督導隊伍在新時代發展的必要性，加強職業教育督導制度建設，建立職業教育督導人員選拔標準體系，創新職業教育督導隊伍培訓機制，建立職業教育督導隊伍考核評價制度。

[關鍵詞]系統論視角;新時代;職業教育督導隊伍

[作者簡介]古翠鳳（1972- ），女，廣西柳州人，廣西師范大學教育學部，教授;劉雅婷（1996- ），女，湖南衡陽人，廣西師范大學教育學部在讀碩士。（廣西 ?桂林 ?541004）

[基金項目]本文系國家社會科學基金2014年教育學一般課題“企業參與高校職業教育轉型機制研究”的階段性研究成果。（項目編號：BJA140060）

[中圖分類號]G717[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2020）16-0012-08

職業教育督導屬于教育督導建設的子系統，是集“決策—執行—監督”為一體的教育行政管理體系的重要組成部分，是構建中國特色職業教育管理制度、現代職業教育治理制度和職業教育質量標準體系的重要途徑。因此，教育督導行政部門應牢牢把握住時代契機，加強職業教育督導在推動職業教育深化改革、提升教育教學質量和解決職業教育發展困境等方面的能動性，促進職業教育的人才培養向高質量、高素質、高技能轉變。2014年國務院教育督導委員會辦公室出臺《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》指出，深化教育督導制度改革，需要加強教育督導隊伍建設。《國家職業教育改革實施方案》明確提出，職業教育的綜合性特征要求建立一支專業的職業教育督導隊伍，以完善職業教育督導評估制度為最終目的，促進政府、企業以及職業院校三者之間的有機整合，發揮“1+1>2”的協同作用。基于系統論視角，新時代職業教育督導隊伍以建設目標、隊伍結構、培訓機制與考核評定制度為四個主要素，形成一個循環閉合型有機整體。

一、新時代加強職業教育督導隊伍建設的必要性

（一）契合教育信息化時代發展的需求

2019年5月舉辦的以“規劃人工智能時代的教育：引領與跨越”為主題的國際人工智能與教育大會，強調在提升教育質量的過程中，需要注重運用教育技術以提高教育管理效率。目前教育督導隊伍建設稍微滯后，要及時抓住人工智能在教育發展中的契機，合理配置每支教育督導隊伍的培訓課程，處理好每項評估與監督的任務，使教育督導隊伍建設更具明確性、目的性以及可比性，促成建設過程中的管理數據化、透明化。因此，建設一支專業的教育督導隊伍是教育信息化時代發展的必要路徑之一。

（二）新時代職業教育發展的需要

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》、2012年印發的《教育督導條例》相繼提出搭建教育管理服務平臺，并“進一步對教育督導制度做出了‘依法治教的頂層設計和制度化安排”①，督促素質教育的公平化、科學化、質量化發展。職業教育督導也是推動職業教育發展的重要手段。繼2014年發布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出要“強調督導評估”后，2015年國務院教育督導委員會辦公室組織開展落實2014年會議精神的專項督導工作，并積極嘗試職業教育的督導工作。2019年頒布的《國家職業教育改革實施方案》也強調建立完整的職業教育管理系統，發展專業的職業教育督導隊伍。可見，要建立由教育決策、教育執行、教育監督三大要素構成的現代職業教育督導管理系統，發揮教育督導的整體功能，從而推動我國職業教育又快又好發展。

（三）新時代教育督導隊伍建設的內在需求

新時代市場經濟結構的快速轉型，要求提升高職院校辦學質量和教師專業水平、分化職業教育專業以及轉變職業教育督導職能，加快高質量技術型人才的培養步伐，對職業教育督導人員也提出了更高水準、更高水平、更加專業的要求。目前，“全國共有專（兼）職督導人員已有46245人，其中專職督導人員19984人（含專職督學9033人），兼職督學26261人（含教育部聘請的總督學顧問、國家督學及各級督導機構從民主黨派、無黨派人士中聘請的特約教育督導員5116人）”②。從教育部的統計數據來看，我國教育督導人員的素質、數量以及培訓質量有所提升。但是，由于教育現代化發展水平較快，教育督導人員的專業培訓適應性弱，導致督導隊伍的整體專業程度不高。為此，要打破之前依靠經驗進行職業教育督導的局面，建立一支具有較強理論基礎和政策基礎的職業教育督導人員隊伍，以此來提高辦學效率，帶動我國高等職業教育的優質發展，滿足職業教育改革和發展的需要。

二、職業教育督導隊伍建設系統的內涵

根據貝塔朗菲提出的系統論觀點，社會是由大大小小的系統組成，而每個系統都由有機聯系的要素組成，并在各要素之間相互作用、相互聯系下產生具有新質或特定功能的綜合體。其中，新綜合體系統的動態平衡性與環境適應性、層次性與目的性以及整體性與相關性，使其在“信息輸入—控制—信息輸出”環節不斷調整從而達到預期目標，見圖1。

根據以上信息，如果將職業教育督導隊伍建設看成一個由建設目標、隊伍結構、培訓機制、考核評定制度四個主要要素構成的有機整體，深化職業教育督導改革的實質就是實現四要素之間的相互作用并產生激勵合力。建設目標的設置是整個督導隊伍建設的起點即輸入環節。根據職業教育發展需求，建設職業教育督導隊伍的目標主要以提升職業教育教學質量為核心，促進職業教育可持續發展。隊伍結構和培訓機制的構建是職業教育督導隊伍管理的中心環節即控制環節，通過對督導人員的選拔，優化隊伍結構層次，使督導質量朝著更加專業化的水平發展;而職前、職中與職后的“多元化”培訓可以不斷促進隊伍建設朝著預期目標靠近。考核評價制度的建設能夠直接體現督導隊伍建設的狀況即輸出環節，及時對督導過程中出現的問題進行修正并給予獎懲。職業教育督導隊伍建設充分運用建設目標、隊伍結構、培訓機制以及考核評價制度四個要素的積極互動，構成密不可分的整體，從而實現內涵式發展。

2011年國務院教育督導委員會辦公室發布《中等職業教育督導評估辦法》，提出“督導人員在職業教育督導過程中的評估標準和指標體系”。2019年國務院印發《國家職業教育改革實施方案》，就加強職業教育辦學質量督導評價工作提出了要求。要深入實施“職業技能等級證書抽查”、完善“督導獎懲制度”、開展“第三方機構評估”，健全教育督導隊伍的發揮，鼓勵多元主體參與督導隊伍建設中，推動職業教育質量發展。從以上政策可見，職業教育督導的建設已經引起國家和職業學校的重視，有效保障了職業教育政策的落實和職業學校的規范辦學。

三、系統論視角下職業教育督導隊伍建設的困境

（一）隊伍建設缺乏制度保障

職業教育的全局性、綜合性與專業性特征決定了職業教育督導隊伍管理的特殊性。建設目標作為職業教育督導隊伍建設工作的“起點”，需保障“以提升職業教育教學質量為核心，促進職業教育高質量發展”目標的落實，必須依賴于有效的督學保障制度建設。由于我國的職業教育督導工作起步較晚，法律法規中關于落實建設目標的措施還不夠具體，保障力度層次較低，使得督導人員無法持續、充分地發揮職能。具體表現在：一是督學職能的實踐性較低。我國目前尚未形成保障職業教育督導人員職能發揮的法律，缺少系統的問責機制，使職業教育督導隊伍在建設過程中無法持續發揮職能。二是對督學任職條件的規定不夠充分，督導專業知識定位模糊。調查顯示，大部分地區為滿足當地職業督導隊伍需求，節約聘用資源與時間成本，直接以教學經驗為參考標準，聘請一些非教育督導人員參加督學過程，導致督學效果欠佳，缺乏有效性與專業性。三是職業教育督導資格證獲取程序模糊，未做出詳細的指導說明。由于職業教育督導是一項復雜性工程，牽扯多方利益主體的評估，如對校企合作辦學、集團化辦學以及行業學院等的評估，不僅需要對學校的教育教學過程展開評估，還需要對企業、行業等參與職業教育的過程進行評估與指導，這就要求規范職業教育督導資格證書的獲取程序。但現實情況是，為節省資格證書審核程序的時間成本，地方政府直接簡化程序，以社會公開推選或自薦形式產生督學，導致督導隊伍中來自企業的管理層人員缺乏教育學科背景、來自學校的管理層人員缺乏實踐背景等，直接影響了職業教育督導隊伍建設目標的實現。

（二）督導人員結構不夠科學合理

目前，我國四級（國家、省、地、縣）督導機構網絡逐步建立，全國31個省市自治區也全部建立了人民政府教育督導團（室），“98.5%的地（市）級建立了教育督導機構，其中91.1%是人民政府教育督導機構”③，可見我國的督導制度以及督導隊伍建設日趨完善，并且發展壯大，見下頁圖2④。

新時代經濟結構轉型步入深水區，新的社會發展形勢對職業教育提出更高要求。當前國家以及政府的相關督導建設政策大部分集中在基礎教育與中等教育階段，職業教育督導領域的政策引導極為弱化，導致職業教育督導制度缺乏系統性、選拔標準不統一，督導隊伍建設面臨年齡結構老齡化、專業程度偏低等問題。

1.教育督導隊伍的年齡結構整體偏大。受傳統觀念的影響，部分一線城市和三、四線城市的教育主管部門大力建設督導隊伍的意識不夠強烈，不能全面認識到督導工作的專業性，把教育督導機構作為調配老干部退休的安置調節機構，臨時組成教育督導隊伍，導致督導工作面臨行政化、老齡化以及領導機制不穩定的局面。2015年重慶市出臺的《重慶市教育督導條例》顯示，50歲以上的督學占整個督學隊伍的比例達80%。可見，目前的教育督導隊伍存在共性問題，即年齡結構偏老化、人員來源途徑單一。年齡較大的督學除了在精神狀態及身體狀態等方面欠佳外，在接受新事物、處理技術信息等方面也有困難，這些都會影響教育督導隊伍的長遠發展。

2.兼職督學人員多于專職督學人員。《教育督導條例》規定“兼職督學的任期為3年，可以連續任職，連續任職不得超過3個任期”，這導致教育督導隊伍的流動性增大，無法保證督學隊伍的穩定性，易造成專業人才流失。當前，教育督導隊伍建設以兼職督學為主。相關報道顯示，全國12萬余名專兼職督學中，“專職督學約1.95萬人，兼職督學約10.38萬人，兼職督學占了84.2%”⑤。其中，大部分兼職督學同時擔任各級各類學校的校長或其他職務，無法抽出完整的時間對督學的專業知識進行系統學習，在一定程度上影響督學工作的專業性與權威性。

3.督導人員的學歷水平偏低。目前我國開展“督學”相關專業的本科院校較少，因此，在督導隊伍準入資格選拔過程中，優質生源較少。這也反映了國家相關院校對于教育督導專業的認識度不高，沒有真正意識到培養優秀的教育督導人才對促進我國職業教育改革與發展的真正意義。

（三）培訓機制難以實現可持續發展

根據人力資本理論，完善職業教育督導培訓機制是實現職業教育督導隊伍價值增值的有效途徑。目前，我國督導隊伍大部分采取兼職與專職人員相結合的形式，而職業教育的特殊性與綜合性又對職業教育督導人員提出了更高要求，為此，需要開展多元化培訓以提升督導人員的綜合素質和專業能力。由于我國當前針對職業教育督導人員開展的培訓不夠成熟，未形成健全的培訓制度，導致部分地區開展培訓的意識不夠強烈，職業教育督導隊伍的續航能力弱。

1.培訓師資短缺，地方師資不夠專業。專業的師資團隊是培訓機制建立的基礎，也是保障督導隊伍建設效果的前提。一方面，從開展培訓師資的數量來看，目前國家組織的督導培訓主要是各大學或學術組織舉辦的長、短期培訓班。以國家教育行政學院為例，“至2018年暑期全國省地督學培訓班47期，全國縣區督學培訓班11期，每期名額限定80人，每期開展20天”⑥。我國目前督導人員持續增長，約達13.95萬人⑦，培訓師資有限，組織的培訓班無法滿足全國督導人員需求。另一方面，從培訓師資的專業性來看，部分地方政府為了節約資金成本，邀請地方退休或在職的教師、行政人員對督導隊伍進行培訓，無法達到現代督導工作將“督學”與“督政”相結合的要求，缺乏針對性和專業性。特別是職業教育牽涉多方利益主體，如果職業教育督導人員只接受來自經驗豐富的行政人員或教師的培訓，容易與職業教育其他相關利益主體在職業教育發展中產生分歧，難以體現訴求。

2.培訓方式過于單一，缺乏創新性。多元化發展的社會經濟，要求職業教育培養多元化發展的人才，其質量把控依賴于多元化的職業教育督導隊伍建設。目前對于督導人員的培訓受限于傳統的制度性壁壘及督導機構尚不完善等因素，方式過于單一，無法將培訓資源構建成“網”狀資源共享庫，導致督導人員的實踐能力得不到真正提高。

3.培訓內容不夠細致、全面。“不夠細致”體現為我國教育督導培訓沒有細分培訓內容，如管理督導、安全督導、學科督導等，以綜合性內容為主，臨時邀請具有教學經驗的管理人員（教師）或退休的行政人員來對督導人員進行培訓。由于培訓內容沒有經過細致分工，導致在實踐過程中無法及時解決微觀層面的問題，督學工作的效率降低。“不夠全面”主要體現在培訓過程中往往注重對督學人員專業的培訓而忽視素質的發展，沒有對督導人員進行正確引導，導致督導隊伍的整體素質得不到提升，從而影響教育質量。

（四）考核評價制度尚未健全

建立健全職業教育督導考核評價制度是加強職業教育督導隊伍建設的重要途徑，也是形成教育督導人員激勵機制的重要前提。目前，我國還未形成統一的考核評價制度，部分地區對督導人員考核評價制度的建立尚處于探索階段，導致督導隊伍建設得不到及時輸出，影響了反饋效果的釋放。一方面，尚未明確考核評價的具體內容和方式。督導隊伍涵蓋了政府工作人員、教育管理人員、教育專業人員、企業管理人員等多元主體，而目前的考核評價制度采取的是統一評定方式，缺少針對不同來源的督導人員的考評細則，容易使多元主體產生分歧，間接影響了督導的反饋效果。另一方面，尚未形成與考核評價制度掛鉤的獎懲機制。職業教育督導隊伍結構的復雜性，容易使政府和教育督導機構忽視督導人員的多元需求，不能及時根據督導人員的考核評價結果給予相應的獎懲措施，間接打擊了督導人員的工作積極性，成為職業教育督導隊伍建設管理的“絆腳石”。

四、系統論視角下職業教育督導隊伍建設的發展路徑

當前，新時代職業教育督導隊伍建設過程忽略了建設目標、隊伍結構、培訓機制以及考核評價制度四要素的系統整體性作用。要發揮系統的“1+1>2”的整體功能，促進新時代職業教育督導隊伍現代化建設，除了要不斷完善“輸入—控制—反饋”系統三環節以外，還要以法律與制度為保障、選拔標準為支撐，通過完善培訓機制和考核評價制度來提升職業教育督導隊伍的整體水平。具體發展路徑見下頁圖3。

（一）完善新時代職業教育督導隊伍建設的相關法律與制度

為保證新時代職業教育督導隊伍建設目標的落實，必須完善相關的法律與制度。由于新時代職業教育呈現共生化、多元化以及可持續發展的特征，需要實現多方主體之間參與督導過程的平衡，為此，可參考國外發達國家教育督導制度，為職業教育督導隊伍建設提供良好的制度環境。例如，英國政府于2006年頒布了《教育督導法案》，明確規定督學職責，以法令的形式建立統一的教育督導制度;荷蘭早在2002年就頒布了《教育督導法》，詳細明確了督學職能不受外界干擾。因此，我國應借鑒國外做法，建立健全職業教育督導隊伍建設的法律法規，保障建設目標落實到位，確保職業教育督導人員的職責適應時代發展要求。

1.建議制定《中華人民共和國職業教育督導法》和《職業教育督導隊伍建設規范》，以立法的形式對我國職業教育督導建設的相關事宜進行明確規定。對職業教育督導的職能界定，督導對象的權責關系，職業教育督導人員在督導過程中的法律義務與責任、任職標準以及獎懲措施的實施標準等方面，都要以法律或法規的形式確定下來，充分保證職業教育督導隊伍建設目標的有效性。此外，由于職業教育與市場經濟的發展息息相關，國家應每年從政府部門、社會（行業、企業等相關技術組織與高技術專業人員）、職業院校（管理人員與專業教師）中抽取部分專業人員組成職業教育督導資源庫，并根據市場經濟以及格局變化，對《職業教育督導法》和《職業教育督導隊伍建設規范》進行補充和完善，使督導隊伍建設與時俱進，更加貼近社會發展需要。

2.制定相對完備的職業教育督導資格認證制度體系。各省市自治區政府部門應在《職業教育督導法》和《職業教育督導隊伍建設規范》下構建職業教育督導人員的資格認證體系標準。職業教育督導工作具有復雜性，涉及多方利益主體，這就需要政府部門針對不同主體制定相對一致的資格認證標準，杜絕“一鍋亂燉”的認證制度體系，并對目前簡化資格認證程序的行為進行有效監督和制約，以提高職業教育督導隊伍的權威性、專業性，確保隊伍建設質量。

3.各省市自治區應該根據國家法律法規出臺符合各自區域特色任職標準的指導性文件。由于職業教育督導與當地經濟發展水平息息相關，各地都有自己的區域特色，因此，多元主體的任職標準應在相對統一的標準中進行適當調整，使督導隊伍建設在區域職業教育發展中更具權威性和專業性，從而滿足當地職業教育的辦學需求。

（二）建立新時代職業教育督導人員選拔標準體系

建立符合職業教育特點的督導人員選拔標準體系，是保證職業教育督導隊伍質量的關鍵環節，也是凸顯新時代職業教育隊伍特色的重要切入點。為優化職業教育督導隊伍結構，需要制定科學合理的人員選拔標準體系，以此解決隊伍“一大兩低”（年齡偏大、專業程度低、學歷水平低）的困境從而實現督導隊伍建設的可持續發展。

1.嚴把選拔關口，規范遴選程序。依據相關制度法規，結合國家與區域特色，細化和規范職業教育督導人員的選拔標準，建立社會公開招聘制度，每年進行選拔，督導人員任期不超過五年。也可借鑒西方的相關選拔制度，對不同層次、不同來源的督導人員進行分級選拔。考慮到職業教育的特殊性，需要對督導人員的教育專業知識和專業技能進行類別考核。其中，針對部分來自行業企業的專業技術人才，對其教育專業知識與專業技術的考核應適當調整面試和筆試的評分標準。因此，職業教育督導人員的選拔途徑可分為兩種：一是選拔高職院校中具有豐富教學經驗以及理論基礎的教師;二是選拔知名企業、第三方機構中具有熟練職業技能及豐富經驗的優秀人才。