農村留守兒童受教育權的法律保障研究

【摘 要】 目前，我國法律并沒有針對農村留守兒童受教育權的法律，但我國教育權立法體系主要包括《憲法》、《教育法》、《義務教育法》、《未成年人保護法》、《婦女兒童權益保護法》，存在針對性弱、可操作性不強等問題。農村學校的教育情況現階段整體呈現教師水平不高，師資短缺的情況。家庭環境方面又存在著親子間溝通不暢的問題，由于城鄉二元戶籍制度以及城市中高額的借讀費用，留守家庭通常是父母進城務工，留子女與長輩在農村共同生活，不利于留守兒童的健康成長。

【關鍵詞】 留守兒童 受教育權 教育公平

所謂受教育權，它是隨著社會的進步與擴張而出現的產物。筆者認為一個完整的概念應當既能夠指明它的實現路徑，又可以明確其的內容和形式，并且還能夠展示給社會帶來的意義。因此，受教育權的定義為，全體公民根據憲法、法律規定所享有的，能夠平等接受國家所提供的各類形式的教育，并應當履行一定行為來接受教育，從而改善公民素質，提升社會價值的基本權利。現階段我國兒童受教育權的立法體系問題尚待解決，雖然諸多法律法規對教育領域問題均有提及，但規定太過籠統，可操作性不強，在受教育權的內容、范圍、形式上均沒有詳細規定，現實中也就缺乏了相應的實踐性與可操作性。因此，筆者將針對目前我國農村留守兒童受教育權法律保障存在的問題提出以下完善建議。

一、完善立法體系

現階段我國兒童受教育權的立法體系問題尚待解決，雖然諸多法律法規對教育領域問題均有提及，但規定太過籠統，可操作性不強。《憲法》中概括性地對公民的受教育權進行規定，《教育法》、《義務教育法》則在此細化，但仍然不夠具體，雖在一定程度上起到了保障作用，在受教育權的內容、范圍、形式上均沒有詳細規定，現實中也就缺乏了相應的實踐性與可操作性，很大程度上為司法實踐帶來不便。立法中對農村留守兒童的教育保障仍舊缺乏，平等教育理念沒有貫徹落實。現階段的農村教育仍舊維持資源匱乏的狀態，與城市相比有明顯不足，為留守兒童的發展與進步造成阻礙，直接導致留守兒童輸在“起跑線”。另外，留守兒童作為一類具有特別屬性的群體，普通的法律規定無法顧及他們所處的特殊境地。

（一）在立法中突出平等理念，保障留守兒童教育公平化

公民平等接受教育是一項與時俱進的權利。黨和政府已為我國的教育事業投入了諸多努力，所取得的成果也是有目共睹，目前來看，我國教育公平化已經取得了豐富的成果，但仍有進步空間。保障農村留守兒童平等接受教育就是一大難題，需要集中全部精力予以攻克。現階段應當對影響教育公平思想的一些慣常做法予以清理、整頓，糾正現實中對農村留守兒童的不公正待遇，在法律體系中加重對平等原則的強調，雖然《憲法》中對平等教育已有體現，但筆者認為，應在《憲法》中明確提出教育公平這一原則，這種修改極具提綱挈領的指導性意義，對保障留守兒童的受教育權極具價值。相應地也需要修改《中華人民共和國教育法》，在其中設立專章予以詳細規定說明，使其具有現實性和可操作性。此種對立法體系的完善能夠強調教育平等這一理念與原則在教育立法中的重要作用，從而使平等原則貫穿于推進教育事業的每一處，極大程度地改善農村留守兒童在接受教育過程中所遭遇的不公正待遇，在改善農村留守兒童教育環境中指導思想。

（二）歸納教育立法原則

通過總結相關原則，明確立法的思路和方向，從而更好地實現科學立法。具體到教育立法層面，同樣應當總結相關原則指導立法，使法律條文落到實處，保障農村留守兒童的權利。其一是比較借鑒原則，通過研究學習域外的相關立法經驗和法律制度總結優勢，結合我國國情予以轉化，制定出適合我國教育特點的法律法規。如美國曾頒布《女性教育公平法》、《殘障人教育法》、《反年齡歧視法》等法律來保障特殊群體的受教育權1，我國可以予以借鑒，對留守兒童這類特殊人群通過針對性地立法保障其教育權利。其二是提煉實踐原則，將實踐中產生的經驗進行歸納總結，對其中產生的問題進行反思尋求對策，將在實行中落實良好 的政策規定及時上升為法律規定。能夠有效將實踐經驗予以提煉，轉化為立法優勢，切實為在探索中發現的留守兒童教育問題尋求解決路徑。其三是因地制宜原則，各地的民風民俗、經濟發展水平各有不同，因此其對教育的需求也不盡相同，不能夠一刀切式直接規定，應當具體情況具體分析，允許各省市根據各自特點制定頒布法律法規。如一些少數民族地區有著和其他地區所不同的生活習慣、民風民俗以及他們具有自己的少數民族語言，從中央來看，可以加快審議通過《少數民族教育法》;從地方考量，應允許各級政府制定地方教育法規，以期能夠解決農村少數民族兒童的就學問題，使他們能夠接受到真正能夠提升自我的教育。

（三）進行專項立法，針對性解決留守兒童教育問題

應當進行專項立法，有針對性地對農村留守兒童的相關問題予以解決，從立法層面保障留守兒童的受教育權。筆者認為可以由國務院及相關部委制定《農村留守兒童保護條例》，保障農村留守兒童的各項權利，其中設置專章對農村留守兒童受教育權的詳細內容予以規定。一方面對平等接受教育的權利、獲得公正評價的權利以及救濟權利等予以規定;另一方面也應對中央及地方各級政府的義務、權利、工作職責，農村教育經費的來源予以詳細規定。關于《農村留守兒童保護條例》筆者有如下意見：

1.明確農村留守兒童的概念

根據國務院印發的《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，其對留守兒童的規定為父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六周歲的未成年人。以十六周歲作為留守兒童的上限主要原因是普遍情況來說，當前未成年人六、七周歲入學，直至十六周歲剛好結束九年義務教育，以這一界限來限定農村留守兒童的范圍更有益于保障農村留守兒童接受教育的情況。因此根據以上的考量，可以將農村留守兒童的概念界定為，父母雙方或一方從農村流動到其他地區，留守在戶籍所在地的農村，不滿十六周歲的未成年人。

2.設置專章保障教育權益

《農村留守兒童保護條例》規定的具體內容可參考《婦女權益保障法》的立法規定，設定“文化教育權益”一章規定我國法律對農村留守兒童受教育權的保障。第一，明確規定教育平等的權利，確保農村留守兒童接受教育機會的平等，使其不受年齡、地域、經濟條件等等限制，不應當遭受不公正待遇。第二，應當規定學校應根據農村留守兒童的情況對其實施教育方案，因材施教，確保留守兒童身心健康發展。如與城市教育不同，應當偏向對農村留守兒童專業職能的培養，另外，農村留守兒童童年缺失父母的陪伴，因此學校應當配備相應的心理疏導課程。第三，應當規定國家、各級政府以及有關部門應當采取相應措施，縮小城鄉差異，適當將城市的先進資源進入農村教育，確保教育的平等性。第四，應當規定父母或其他監護人負有使其接受義務教育的義務，并將對違反規定，消極不作為的父母或監護人予以懲罰，如由教育部門予以批評教育等，同時政府以及有關教育部門應當采取有效措施，積極促使適齡兒童順利入學。

3.規定相應的法律責任

該條例對法律責任也應當設置專章規定。如，留守兒童在合法權益受到侵害時的對接部門是相關婦女兒童保護組織，保護組織有權利要求有關部門查處。再如，對相關侵權行為的法律處置，僅涉及行政層面的可以做相關的罰款措施，更為嚴重危及社會安全的則追求刑事責任。2以家庭、學校、社會三重責任相要求，在相關主體不能履行其法定義務時，留守兒童都能夠通過法條規定的相關內容對其權利予以救濟。

另外，《農村留守兒童保護條例》也可對政府對農村教育的投入經費作出相應的規定，特別是對特別貧困的農村地區作出專項補助，確保農村學校獲得充足的教育經費，同時對其中克扣經費等違法違規行為進行嚴厲懲戒。構建一套專門的體系來建設農村教育事業，有針對性地構建農村留守兒童服務機構解決相關問題，從各個層面、各種角度全方位保障其權利的健康行使。另外，《農村留守兒童保護條例》能夠與以《憲法》為基礎，對接作為教育立法核心的《教育法》，形成更為完整的我國教育法律體系，保證全方位保障我國公民受教育權。

二、加強行政保障

我國監護制度的設置上仍存在問題，為保障農村留守兒童受教育權利帶來許多不便，多種多樣的監護制度是否能夠切實地對未成年人的成長起到積極的作用筆者對此留有疑問。一方面，雖然每一類的監護制度中均有監護人陪伴未成年人的成長，但監護人的能力水平不盡相同，如在單親監護中的監護人可能大多都不具備向相應的監護素質;另一方面，大多監護制度多流于形式，如隔代監護，讓家中老人來照看留守兒童，他們大多缺少合理的教育理念，與孩子之間存在代溝，并且家中老人大多存在健康問題，甚至會出現反向監護、自我監護的情況。因此監護制度的不完善也阻礙了農村留守兒童健康接受教育的發展。

（一）充分發揮基層政府以及村委會的職能

村委會的成員來源于當地村民，更貼近于留守兒童家庭，更能了解留守兒童的內心狀況以及家庭狀況。村委會扎根于群眾，可隨時深入留守兒童家庭走訪，真實掌控家庭的變動情況，通過走訪慰問及時地提供一定的關愛。而政府部門雖然不具備地理優勢，但具有職能部門的優勢，其權力地位優于村委會，以政府部門身份對留守兒童予以關愛更能夠使其感受到國家對這種問題關注，更能感受到國家的溫暖。村委會受權利能力、業務能力的限制，因此需要基層政府引入一定活動，通過村委會成員予以開展。如安排專人對兒童課后作業予以幫扶，在學習上對留守兒童提供幫助，不定時組織監護人的交流會，大家交流經驗，將家庭問題提出來共同討論、解決。同時也應當開展對留守兒童的心理疏導工作，增多社區活動，活躍社區氛圍，使留守兒童能夠以健康的心態生活成長。再如，也可以通過樹立社區榜樣的方式，為兒童樹立正確的人生觀、價值觀，在家庭父親或母親關愛缺失的情況下，彌補兒童心靈的空白，為留守兒童打造溫馨友善的氛圍。

（二）嚴格行政問責制的落實

問題愈發引起社會關注，因此可以通過新聞、新媒體等方式向社會大眾募集政府部門應當構建行政問責制，對農村留守兒童的教育問題上嚴格執行行政問責，將錯誤解決以及沒有及時處理留守兒童教育問題的人員予以追責，制度上嚴格要求相關工作人員恪守職責。若要落實行政問責制度，應當嚴格劃定農村留守兒童的教育問題。首先，應當明確各行政部門的職責。在農村留守兒童的教育問題上明確各方職責，具體落到實處，將各方面的工作任務落實到各層級、各部門、各個工作人員上，相互配合才能科學地投入到農村留守兒童教育建設上，避免責任逃避。其次，應當明確問責的程序。政府將科學制定行政問責的程序，合理行使這一權利，構建相應配套制度，從合理、合法層面對教育問題予以管控，以致在出現重大問題的情況下，能夠遵循科學路徑予以問責。最后，應當做出合理的懲罰措施。在對部門和個人做出懲罰措施時應當有理有據，有法可依，合理遵循有關法律法規和相關條例，把握比例原則的內涵，既不可懲戒過輕，也不可以出現過度懲戒的現象。

（三）健全教育經費的投入機制

當前我國農村留守兒童受教育權無法得到充分保障的一個重要原因在于教育經費的不足，直接導致教室年久失修，配備硬件設施過差，教師薪資待遇不高，資源流向待遇更好的城市等等。因此，重新審視教育撥款的機制對于保障農村留守兒童受教育權來說十分必要。若要優化農村留守兒童的教育環境，重大任務之一就是健全教育經費的投入機制。

首先，應當規范教育經費的使用情況，制定合理的、有效的教育經費投入機制，經費的具體情況能夠做到公開透明，接收到各方的監督，為經費流通的各個環節如分配、使用等都配備相應的監督機制。同時，應當特別注重對農村教育經費使用的監督，避免在農村教育經費短缺的情況下出現克扣經費、不合理使用經費的情況。其次，應當加大對農村地區教育經費的投入。如今，國家對城市教育經費的投入遠遠高于農村地區，直接導致了部分偏遠農村地區的教育水平極低，學校的硬件設施破舊，師資水平較低，嚴重影響了農村兒童的受教育權。教育應當是平等的，農村與城市的教育水平應當是相當的，現階段，城市教育資源過度飽和，而農村教育狀況過分貧瘠，因此政府應當轉變觀念，加大對農村教育經費的投入力度，確保農村兒童也能夠接受到良好的教育。最后，創建農村教育經費多元化集資渠道。政府對教育經費的撥款固然是主要力量，但不是唯一來源，也可以通過向社會募集的方式吸納教育資金。現階段農村留守兒童的教育資金，通過多元化渠道對重點問題予以幫扶。

三、優化司法救濟路徑

現實情況中，農村留守兒童很難在城中入學，存在戶籍、費用等多重障礙，因此，很多人只能留在農村接受教育。農村相較于城市來說法治水平也不夠發達，很多違法現象司法機關也無從發現，不能提供相應的救濟手段。當留守兒童的受教育權利受到侵犯時，司法機關無法察覺，一方面是因為當事人一方的留守兒童及其家庭成員大多法律意識薄弱，另一方面是因為司法機關遵循“不告不理”原則，從而使得縱然擁有完備的司法程序但卻無從啟動。

在農村教育中，留守兒童作為受害者，侵害其權利的人多是行政機關的工作人員、監護人或者教師等，但由于其身份具有隱蔽性，再加之留守兒童及家庭成員多法律意識淡薄，因此極少有人通過司法手段尋求救濟途徑。筆者認為可以通過公益訴訟的方式解決這一難題。我國訴訟法中對民事公益訴訟和行政公益訴訟制度有所規定，但對起訴主體、受案范圍做了嚴格的限制，依照法律規定教育領域的違法行為是不屬于公益訴訟范疇的，因此可以通過最高法院制定司法解釋的方式將教育領域的侵權案件也納入到訴訟范疇。突破“當事人適格”理論，加強對留守兒童教育的保護力度，全方位保障留守兒童的受教育權。同時，教育公益訴訟也應當符合公益訴訟的基本理論。其一是教育公益訴訟中應當有明確的被告;其二是有明確的訴訟請求;其三是已掌握初步證據證實留守兒童受教育權遭受侵害;其四是受案法院具有管轄權。教育事業屬于我國的公益事業，因此提起教育公益訴訟的訴訟費用應當由國家予以承擔。

現階段，侵犯農村留守兒童受教育權案件的主要有以下幾類：一是行政機關工作人員私扣、挪用教育經費，二是監護人侵犯留守兒童受教育權，三是體罰學生等。針對第一類侵權案件，侵權人是行政機關，其地位強勢，留守兒童作為原告存在缺乏專業法律知識，收集證據十分苦難等問題，而教育公益訴訟的訴訟主體可以為檢察機關或特定的社會組織，此類主體專業性強，能夠針對第一類問題提起訴訟，積極應對行政機關違法作為或消極不作為的侵權行為。第二類案件現實中也常有發生，而在當今實踐中多是學校或當地政府起訴拒送子女接受義務教育的家長，因此在第二類案件中學校或政府作為原告是不合適且沒有法律依據的。而若相關司法解釋中對公益訴訟范圍予以擴大，將教育公益訴訟也納入其中，檢察機關以及其他組織將有權代表教育權遭受侵害的留守兒童提起訴訟，并能夠在幫助留守兒童順利入學方面起到極大作用。第三類案件是基本的民事案件，比較容易以司法方式解決。兒童及其監護人可以自行將侵權人訴至法院請求賠償。就一般情況而言，無需公益訴訟制度予以保障，若存在多名受害人則可通過共同訴訟解決問題，聯合多名原告基于同一訴訟請求提起訴訟。

【注 釋】

1 高杭，薛二勇.特殊群體教育公平與補償性政策——美國法律演進中體現出的制度保障[J].《比較教育研究》，2010（9）.

2 如具體規定為：侵犯農村留守兒童合法權益的，法律法規已規定行政處罰的從其規定，造成人身財產損失的承擔相應民事責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

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作者簡介：王涵（1996-），女，漢族，吉林省吉林市人。法律（法學）碩士，憲法與行政法學方向，四川省社會科學院。