新時代工會檔案工作的主要矛盾探析

李曉秋 許兆來

摘要：文章從工會檔案工作現狀出發，提出新時代工會檔案工作的主要矛盾是工會工作發展與工會檔案工作滯后之間的矛盾。通過對工會事業的快速發展，工會檔案工作在體制機制、主體意識、檔案工作范圍、利用服務方面滯后的分析，提出密切工會檔案工作與檔案工作、工會工作發展的關系，完善工會檔案治理體制機制，明確工會檔案范圍，強化主體意識，自主管理工會檔案，創新檔案利用服務的對策。

關鍵詞：新時代；工會檔案；主要矛盾

中國特色社會主義進入新時代，工會也進入了新的發展時期。發展工會檔案工作對工會參與國家和社會治理、構建和諧社會具有積極意義。

一、我國工會檔案工作現狀

中國工會是在中國共產黨領導下“職工自愿結合的工人階級的群眾組織”[1]，由全國總工會、各級地方及產業工會（下文統稱“工會機關”）、各基層工會構成，具備工會法人資格，具有政治性、非營利性、社會性，是“我國政權的重要社會支柱”[2]，是黨聯系職工群眾的“橋梁和紐帶”。工會檔案工作具有政治性、群眾性、非營利性、自主性、公益性、起步早、門類齊全、覆蓋面廣、管理狀況差異大的特點。

筆者對工會檔案工作情況進行了調研。通過對廣東省檔案館、馬鞍山市檔案館、全國總工會、廣東省總工會、馬鞍山市總工會、馬鋼集團、魯班集團、上海交通大學、安徽工業大學等國家檔案館、企事業單位檔案館（室）及工會的實地調研、專家咨詢等，了解到工會檔案工作在歸檔、保管、利用、組織設置、領導體制、工作機制、制度建設、信息化建設等方面的規定及實施情況；通過互聯網，廣泛調查國內發達地區與欠發達地區、國有及非公企業單位工會檔案管理的制度、組織建設，國有檔案館接收工會檔案情況等；通過安徽省高校資源共享平臺查詢工會檔案工作的研究文獻，借鑒工會檔案管理已有研究成果，得到當前我國工會檔案工作概況如下：

1.工會的檔案機構設置、領導體制、運行機制

現有工會檔案機構的設置與1956年中共中央辦公廳及全總辦公廳聯合發布的《關于工會組織檔案工作的若干問題的聯合通知》（以下簡稱《聯合通知》）規定的“省轄市及以上地方（產業、聯合）工會建立檔案室或配備專職檔案工作人員，縣級工會組織及基層工會配備兼職檔案工作人員”基本相同：工會機關檔案管理機構設置在辦公廳（室），在其中設置相應檔案管理機構或專兼職人員，全總設檔案處、省總設檔案科，市縣工會設專兼職檔案員；基層工會不設置檔案管理機構，工作由所在單位檔案管理機構承擔，設置單位內部檔案管理網絡兼職人員。目前沒有工會檔案館，工會機關內設有檔案室，基層工會不設檔案室。

工會系統未建立系統內檔案工作領導體制，檔案協作組織及定期檢查、交流制度，各工會機關的檔案工作接受同級檔案行政主管部門監督、指導，上級工會機關檔案管理部門幾乎不對下級工會及基層工會開展檔案業務監督、檢查、指導。

2.工會檔案保管模式

工會現有檔案保管模式始于《聯合通知》，文件規定：工會檔案向黨的檔案館移交，基層工會檔案隨其所在單位檔案“一同轉移”，與所在單位檔案統一管理。1959年《中央關于統一管理黨政檔案工作的通知》規定：黨政統一管理檔案，統一建檔案館，統一保管檔案。工會機關檔案由機關檔案室或業務部門保管，作為一個檔案全宗（產業工會存在特例）定期移交各級國家檔案館。基層工會檔案作為所在單位全宗內檔案材料，由單位檔案部門統一管理，一并移交或不移交國家檔案館。

3.工會檔案管理制度

工會檔案工作的制度建設較早，但系統內統一的檔案管理制度不多。各工會參照檔案行政部門制定的檔案管理制度和各專門檔案管理規范執行，工會機關參照《機關檔案管理規定》等黨政機關的檔案管理制度執行，基層工會執行所在單位檔案管理制度。全總制定了《中華全國總工會檔案管理暫行辦法》《中華全國總工會檔案管理工作試行細則》，對全總檔案保管機構、年終歸檔等做出規定，對全國工會檔案工作具有示范和指導作用；制發了《關于建立困難職工檔案制度暫行辦法》《困難職工檔案管理辦法》，規范困難職工檔案的建立及管理；制發《中華全國總工會機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》，規定了文件材料歸檔范圍及文書檔案保管期限，要求各地方工會組織參照執行。各級工會機關按全總要求制定《困難職工檔案管理辦法》《文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》并及時修訂，建立了完備的檔案管理制度。勞模檔案、會員檔案沒有統一的制度和規范，各級工會還在建立和規范中。

4.工會檔案的所有權

（1）法律法規中涉及工會檔案權屬的規定。依據《民法通則》《物權法》規定，工會組織應對其檔案享有物權，包括所有權、用益物權和擔保物權，對其享有占有、使用、收益和處分的權利。《工會法》《中國工會章程》中沒有檔案權屬的具體規定，依據其中關于“財產”“資產”的規定：工會的財產“任何組織和個人不得侵占、挪用和任意調撥”，工會組織合并、撤銷后、解散后，其資產由工會組織所有或處置，可以確定工會檔案的物權屬于工會，基層工會的檔案所有權屬于基層工會，工會檔案的管理及處置權由工會依法規定。

（2）檔案法規對工會組織檔案權屬的規定。工會檔案的所有權在檔案法規中未明確規定。現行檔案法律法規中規定工會機關的檔案定期向國家檔案館移交。基層工會的檔案由單位檔案室統一管理，黨政機關基層工會檔案隨機關檔案移交國家檔案館；國有企事業單位檔案通常移交相應國家檔案館，即便不在國家檔案館接收范圍內，參照《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》規定，檔案不自主保管后，作為國有資產，工會檔案隨黨政檔案移交主管行政機關檔案機構或寄存于當地國家檔案館；非公企業社會組織的基層工會檔案最終是否移交行政主管機關檔案機構或國家檔案館，缺少統一的法規依據。多數學者認為，在沒有特別聲明出讓所有權的情況下，移交到國家檔案館的檔案的物權雖有分離，但檔案所有者仍享有所有權。工會在移交檔案過程中沒有明確所有權轉讓，意味著出讓的是檔案的用益物權和擔保物權，國家檔案館享有的是開發利用工會檔案資源的權力，并承擔保護檔案的義務。綜上，工會對其檔案享有所有權，基層工會在單位檔案室保管的檔案的所有權屬于基層工會，工會組織保有檔案的處置權。

5.工會檔案實體管理中的材料范圍、門類及利用

工會文書檔案資料收集范圍主要包括：工作計劃、總結，制發的文件，會議記錄，出版物，會員、干部名冊及相關材料，會員代表大會材料，表彰、幫扶、維權等活動中形成的材料，上級及相關單位有關工會工作的文件材料等。

工會工作形成的檔案材料豐富，有文書、會計、資產、基建、設備儀器、聲像等檔案門類。工會機關的文書檔案參照黨政機關文書檔案管理辦法立卷歸檔，會計檔案、基建檔案等按各類檔案的管理規范立卷歸檔。各基層工會由于規模、管理狀況不同，歸檔材料種類及數量差異較大，一般按所在單位檔案管理部門的要求收集、整理、立卷歸檔，作為黨群類歸入文書、聲像、會計等檔案門類，但普遍存在歸檔材料少的狀況。工會機關檔案移交國家檔案館后，工會不參與檔案的管理；工會開展的檔案開發利用有限，主要以工會機關內部利用為主。

6.工會檔案工作信息化建設

工會開展檔案工作信息化建設，普遍使用了檔案管理信息系統，開展了電子文件歸檔工作，但未建立開放的工會檔案信息利用平臺，沒有實現網上檔案利用；基層工會的檔案隨所在單位檔案管理部門的信息化同步開展，差異較大；移交到國家檔案館的工會檔案信息化被納入檔案館的信息化建設范圍，開展較好。然而工會工作的信息化開展較好，工會檔案管理信息系統普遍沒有連接工會各項工作管理信息系統，目前，工會網站沒有檔案信息化利用功能。目前，很多地方工會已建立會員管理信息系統，為工會電子會員檔案的建立創造了條件。

二、新時代工會檔案工作主要矛盾

“檔案工作的主要矛盾是由檔案工作矛盾體系中各種矛盾所占地位決定的，對檔案工作的發展起推動作用”[3]。工會檔案工作的主要矛盾是工會檔案工作的各種復雜關系中起主導作用的、決定性的矛盾。在新時代工會工作快速發展的情況下，把握工會檔案工作的主要矛盾，對癥解決工會檔案工作存在的主要問題，是促進其發展的有效途徑。結合上述工會檔案工作的現狀，筆者認為新時代工會檔案工作的主要矛盾是：工會工作發展與工會檔案工作滯后之間的矛盾。

1.新時代工會工作的發展

黨的十八大以來，中央要求工會工作“只能加強，不能削弱；只能改進提高，不能停滯不前”[4]，工會工作不斷加強，社會影響力不斷提升。全國工會快速發展，工會數、工會會員數驟增，從1982年基層工會43.3萬個，會員7331.6萬人[5]，發展到2018年底基層工會273.1萬個，會員29476.5萬人[6]。農民工入會工作廣泛開展，私營企業單位、社會組織的基層工會不斷建立。《工會法》《中國工會章程》《工會基層組織選舉工作條例》《基層工會法人資格登記辦法》《工會會員會籍管理辦法》《基層工會經費收支管理辦法》等構成了較健全的工會工作法規制度體系，各項工作依法依規開展。新時代工會工作著力強化“建功立業、思想引領、維權服務、改革創新”，加強基層工會建設，在“創新社會治理和維護社會和諧穩定”中發揮作用。我國工會2018年已創建勞模和工匠創新工作室7.2萬家，每年舉辦國家級職工技能大賽60余項[7]；2018年、2019年共計受理勞動爭議案件3萬件，辦理法律援助案件30442件，援助農民工6.7萬人，幫助挽回經濟損失7.4億元，幫助企業開展勞動用工法律風險診斷評估5400余件（起），指導幫助企業規范勞動用工行為1萬余件（次），幫助企業健全勞動關系矛盾預防化解機制5000余項[8]。以安徽省總工會2019年工作為例，開展“綠色出行”、大病救助等“互聯網+”普惠性服務；實施百千萬職工就業創業行動，舉辦招聘會1006場，跨地區有組織勞務輸出54927人，組織就業技能培訓41485人，創業扶持1819人，就業服務總人數285291人；“互聯網+”工會匯集650萬名工會會員信息，8.4萬家工會信息，實現全網通辦，工會網上受理申請43025件，辦結42715件[9]；建立工會微信公眾號，開展工會移動端服務。

2.工會檔案工作的滯后

檔案工作是工會工作的一部分，雖然隨著工會工作的發展有一定提高，但與工會工作的快速發展相比相對滯后、相對弱化。

（1）工會檔案工作體制機制不健全。工會檔案工作體制機制是其檔案工作順利開展的保障，包括組織機構、法規制度、運行機制。在工會事業、檔案事業快速發展的時代背景下，工會檔案工作組織不健全，制度建設相對滯后，工會機關檔案部門對下級工會檔案工作監督檢查不到位，基層工會沒有檔案工作組織、不管理檔案，難以適應新時代工會工作重心下移的發展要求。

（2）工會檔案工作范圍不準確。確定工會檔案工作范圍是做好工會檔案工作的前提。目前，工會檔案工作范圍主要限定在工會機關，基層工會的檔案作為單位檔案全宗內材料，不歸工會管理，工會對其不具有管理權。因而導致基層工會檔案工作邊緣化——工會組織不管、所在單位不重視。

（3）工會組織檔案工作主體意識淡薄。工會組織檔案工作主體意識是工會組織對承擔工會檔案主要工作、主要責任的認識，對工會檔案工作的發展具有重要影響。工會檔案工作主體意識淡薄主要表現在對工會檔案工作特點認識不足，工會檔案權屬意識淡薄。

傳統管理體制下工會被作為機關、單位內部部門對待，機關化、行政化程度嚴重。改革開放以來，我國經濟和社會組織多元化發展，工會組織在社會治理中的作用凸顯。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》中明確社會組織主要由社會團體、基金會和社會服務機構構成，工會是具備社會團體法人資格的非營利性社會組織，工會的檔案工作不同于黨政機關。工會需要認識到工會檔案工作的特點，仍按黨政機關檔案管理方式開展工會檔案工作不能滿足新時代工會工作發展需要。

對檔案物權的確認是承擔檔案工作主體職責的前提。傳統管理體制下，工會檔案法規制度中沒有檔案權屬的確認及處置規定不影響工會檔案的規范管理與社會化利用，但新時代背景下，工會檔案權屬意識淡薄，非公組織內基層工會檔案的權屬確認與處置缺少可操作性的規定，不利于工會檔案的管理與利用，易造成工會檔案的流失。

（4）工會檔案利用服務工作開展不足。開展檔案工作的目的是便于檔案利用。工會檔案工作有為工會、會員、社會提供利用服務的職責。現有工會檔案工作忽略了為會員、社會提供利用服務，沒有規范建立會員檔案，檔案管理利用方式不能與新時代工會發展需要相適應。

3.工會工作與工會檔案工作的矛盾關系

工會工作與工會檔案工作矛盾雙方是互相依存、互相作用、互相影響的關系。檔案工作是工會工作的一部分，是工會的基礎性工作，檔案工作做得好會促進新時代工會職能的實現，反之會在一定程度上影響和制約工會工作的持續發展。工會組織有管理檔案、提供利用、接受監督、維護職工信息權的職責，利用好檔案的特殊作用，“通過讓職工查閱、利用檔案，是獲得職工普遍信任的最真實有效的方法”[10]，有助于獲得職工的組織認同，引領職工參與到“當好主人翁、建功新時代”的當代工運中，創新工會工作。

工會工作是工會檔案工作的因，工會工作狀況直接影響工會檔案工作的存在與發展。工會檔案工作因工會工作形成檔案材料而存在，在服務工會工作中發揮檔案的價值；工會工作的發展為工會檔案工作的發展提供可能和機遇，也對工會檔案工作提出更高的要求，以適應工會工作在新時代的發展。工會工作的發展與工會檔案工作的滯后形成了其關系的沖突，工會工作是矛盾的主要方面，但從發展的角度協調這一矛盾關系，需要從改變工會檔案工作滯后入手，創新開展工會檔案工作，以適應工會工作發展。

三、我國工會檔案工作創新發展策略

根據新時代工會工作特點和重點，把握工會檔案工作發展的主要矛盾，遵循中國共產黨領導下的檔案工作原則，在檔案行政管理部門指導下，依法自主創新發展工會檔案工作對策如下：

1.密切工會檔案工作與工會工作、檔案工作發展的關系

（1）將工會檔案工作融入工會工作、檔案工作中。加強與檔案行政主管部門、國家及單位檔案管理部門的聯系，把工會檔案工作納入檔案事業規劃，把檔案管理機構作為工會工作考核表彰范圍；把工會檔案工作納入工會工作發展規劃，納入工會工作目標考核；將檔案作為工會工作考核檢查的主要材料形式。

（2）檔案工作前移，與工會各項工作同步發展。工會檔案工作積極與工會各項工作融合，“實行全程化管理，工作前移，指導并監督文件的形成符合檔案管理的要求”[11]。提高檔案材料的形成質量和數量；將工會檔案工作的信息化與工會工作信息化相結合，與各管理信息系統、網上工會鏈接，加強工會檔案材料收集、全過程管理；幫助會員信息管理平臺建立電子會員檔案，實現會員檔案網上轉遞、審核，會員轉會即轉電子會員檔案，為農民工、短期就業人員入會及管理提供便利。

2.完善工會檔案治理體制機制

工會檔案工作涉及主體多元、類型復雜，有工會組織、檔案行政管理部門、檔案管理機構、基層工會所在單位、會員等；有工會機關、黨政機關基層工會、國有企事業單位基層工會、非公企業單位基層工會、社會組織基層工會、聯合工會、鄉鎮企業基層工會等。運用治理理論，采取多方參與、協調、共贏的方式建立工會檔案工作治理體制機制，維護各主體利益，有利于實現工會檔案工作創新發展。建立工會、檔案行政管理部門、單位檔案管理部門共同參與工會檔案工作的組織框架，將基層工會納入工會檔案工作組織框架中，明確基層工會檔案工作職責，建立基層工會檔案管理網絡；建立多元參與監督、檢查機制，檔案行政主管部門與工會共同規范、指導、推進工會檔案工作；多元參與工會檔案工作政策制定、監督、咨詢建議、服務與管理；工會組織與國家檔案館合作，整合、開發工會檔案信息資源；建立工會檔案專業性社會組織，如“工會檔案工作協會”，加強工會檔案工作的交流與研究；及時修訂完善工會檔案管理相關法規制度，規范工會檔案工作。

3.明確工會檔案工作范圍，確立基層工會檔案工作

開展工會檔案工作需要明確工會檔案包括工會機關檔案、基層工會檔案（基層工會所在單位檔案全宗內工會歸檔的檔案材料），關注基層工會檔案。通過檔案管理網絡加強基層工會檔案材料的形成與收集。開展基層工會檔案管理，推行基層工會檔案“統一管理，獨立立卷”，即在單位檔案室統一管理檔案的基礎上基層工會檔案獨立分類立卷，在全宗內單獨設工會檔案類，下分文書、會員、聲像、會計等類；基層工會工作少、檔案材料少，不便單獨設類的，在單位全宗相應檔案門類內設二級工會類目。通過基層工會檔案獨立立卷加強工會檔案工作，便于上級工會對基層工會檔案工作的監督檢查，便于工會檔案的整合利用、特定情況下的剝離。

4.強化主體意識，自主管理工會檔案

加強工會檔案工作主體意識，是加強工會對檔案工作的主責意識，提高做好檔案工作的主動意識。在現有國家法律法規框架內，協調檔案、司法等部門給出工會檔案權屬的法律依據或司法解釋，明確工會對工會檔案的權益；工會以法規制度的方式明確對工會檔案的所有權、工會檔案用益物權及擔保物權的授予管理，強化工會檔案工作的主體意識，明確工會對檔案的合法權益、主體責任。工會要依法明確、行使非公企業及社會組織中基層工會檔案的所有權、處置權。工會要強化檔案工作的主體意識，勇于承擔工會檔案工作的主要責任，明確做好檔案工作的義務，把基層工會檔案納入工會檔案工作范圍。

根據工會組織的非營利性、社會組織性質，把握工會檔案工作的特點，從服務工會、服務會員、服務社會出發，研究制定適合新時代工會檔案工作的管理模式與制度規范。建立“統一管理，相對獨立”的工會檔案管理模式，落實基層工會的檔案所有權主張：工會與檔案行政部門共同制定電子檔案定期移交工會組織的制度，在工會機關建立區域內工會數字檔案管理中心，工會機關及基層工會電子檔案定期移交工會數字檔案管理中心——工會數字檔案館，落實工會對檔案的所有權，實現工會組織對電子檔案的集中統一管理。

5.在利用服務中創新工會檔案工作

從工會工作需求出發，突出檔案工作重點，推進檔案信息化，向“知識管理、知識服務深入，與社會化融合發展”[12]。創新工會會員檔案的建立與利用，發揮精細管理、教育引導、維權服務、社會治理的作用。建立跨區域會員檔案互聯互通平臺，“一網通辦”“一網統管”，動態管理電子會員檔案；以基層工會為網格，通過電子會員檔案進行會員動態管理，為城鎮網格化管理中人員居不定所提供解決方案；提供會員信息平臺自助服務，會員通過身份認證利用本人檔案，進行轉遞申請、身份認證、自我推介；工會在就業創業、教育引領工作中，進行崗位、職業培訓，學習宣傳推介。搭建工會檔案信息資源利用平臺，接收區域內工會機關及基層工會電子檔案，建立工會數字檔案館，進行開放期檔案利用和封閉期有條件利用；工會檔案區域一體化建設逐步升級至“區域合作”，最終建成全國工會數字檔案館互聯共享平臺，提升檔案開發利用水平，開展工會檔案知識管理，服務工會、會員及社會。

工會檔案形成及涉及主體廣泛，把握時代給予工會檔案工作的發展機遇，工會檔案工作可成為檔案事業中有助于化解社會問題的新生力量，在工會工作發展、和諧社會構建中發揮獨特作用。

*本文系安徽省社科創新發展研究課題攻關項目“新時代工會檔案及檔案工作研究”（項目編號：2018CX081）研究成果。

注釋與參考文獻

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