單位層面政府內部控制建設調研

康志高 寇曄

內部控制這一概念最早出現于企業管理，后被引入公共管理領域。自上世紀八九十年代開始，國內學者開始關注政府內部控制，2000年前后，研究成果開始紛紛出現在期刊、雜志、博士碩士論文、國家相關部門的課題上。內部控制的研究范疇不僅涉及國內政府內部控制的基本概念闡述、制度架構建立、優化改進建議等方方面面，也不乏有許多對國外先進經驗、企業內部控制理論和實踐的借鑒研究。單位層面上政府內部控制主體是各級政府職能部門、組織、機構等，是政府內部控制最基本的部分。

一、政府內部控制的含義和作用

與企業內部控制普遍追求經濟效益不同，政府內部控制在兼顧經濟責任的同時更注重于公共責任的實現，所以其含義和作用的闡述往往注重責任而非效益。對于一個政府（機構或組織）而言，依托內部控制而建立的控制流程、機制與制度體系可以使其有效的履行公共受托責任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權、管理不當等行為的發生。健全有效的內部控制，可以切實加強政府部門的內部管理、強化公共資金的使用效益、提高為人民服務水平，從而有效地減少和規避政府風險，提高政府部門的運作效率，改善政府部門的行政管理水平，更好地履行政府部門的職責。同時，有效的政府管理通過內部控制采取的一系列自我約束和規范行為，可以確保政府部門實現內部的有序管理和有效運行，減少政府因人為管理因素造成的不必要的損失和浪費，從而降低行政成本，提升政府公信力。

二、單位層面政府內部控制建設現狀

2012年11月，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求行政事業單位加強內部控制建設;2013年11月，黨的十八屆三中全會上通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求強化權力運行制約和監督體系，指明了行政事業單位內部控制的建設方向;2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確，必須強化財政資金分配使用等內部流程控制;2015年12月，財政部在深入調查研究、廣泛征求意見基礎上，印發了《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》。內部控制作為中央完善預算單位管理制度、創新行政監督模式和推進國家治理現代化的重要制度抓手，逐漸登上行政事業單位內部管理的舞臺。為此，財政部自2014年起建立了行政事業單位內部控制年度報告制度，納入單位決算報告體系，要求各單位建立內部控制體系，進行年度評價，形成內部控制評價年度報告，上報財政部。在此背景下，各類行政事業單位基本建立內部控制體系，形成年度報告制度，從而發揮內部控制在提升內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設等方面的重要作用。

三、單位層面政府內部控制建設的不足

（一）制度體系建設不夠完善。我國內部控制體系的構建，應該分為三個階段：近期以會計改革為基礎，建立起我國政府會計內部控制規范，并進一步建立政府財務報告內部控制制度;中期在有效推進會計內部控制建設的基礎上，建立我國政府內部控制規范，并推廣應用到政府各部門;遠期建設目標就是要建立我國政府內部控制的評價規范和審計規范。從國家層面上講，內部控制對權力運行方面的約束要進一步明確。對于政府單位來說，內部控制理論普及度并不高，缺乏專業性人才，無法適應單位對內部控制的要求。受宏觀因素和微觀因素的影響，單位層面的內部控制制度還只局限在財會領域，沒有像國家希望的那樣向更廣泛的領域蔓延。

（二）流程框架設計不夠全面。從2001年我國審計署發布的《審計機關內部測評準則》（中華人民共和國審計署令第5號）、2012年我國財政部發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號）等官方制度法規來看，我國政府內部控制要素基本上借鑒了COSO報告框架，即控制環境、風險評估、控制作業、信息與溝通、監督五項要素。但是，目前大多數單位的崗位設計并不合理，分工責任也不明確。很多單位甚至沒有指定的內部控制責任主體，只是針對控制作業方面，在現有的各項內部規定的基礎上，形成了有限的內部控制框架。

（三）監督和評價不充分。由于環境因素的變化和政策、工作自身的局限性，政府在完成計劃和實施各項政策的過程中，不可避免的會發生偏離，所以政府內部控制監督和評價是必不可少的。評價體系應包括包括評價主體、客體、目標、指標、標準、方法和報告等要素，并且按照特定程序，對單位層面的制度和業務層面的流程進行定性和定量的測評，最終得出綜合性評價。但是，從現有的單位運行情況來看，領導缺乏重視，內控推動單純依靠上級來文，內控投入不夠，缺乏支持，導致單位內部控制的監督和評價往往只流于形式，并沒有發揮應有的作用。評價結果也沒絲毫的運用，不利于單位內部控制制度的威信建立。

四、單位層面政府內部控制的反思及建議

一是要加強內部控制的宣傳教育，提高內部控制意識。個人的認識對政府單位內部控制的發展影響巨大，特別是中層以上領導對內部控制的認識。政府單位可以有導向的安排部分相關崗位上的工作人員，參加有關內部控制的培訓，普及內部控制的相關理論，宣傳國家在內部控制建設方面的要求，從而進一步培養和發現人才。

二是把內部控制納入管理層面，而不僅僅是財務層面。應打破大家心中內部控制只是局限于財會領域的固有印象，充分強調內部控制在權力運行、促進依法行政、推進廉政建設等方面的重要作用。

三是要因地制宜在現有的制度、流程基礎上進一步整合提煉內部控制建設。內部控制的建設不是一蹴而就的，更不是對現有內部管理制度規范的否定。政府單位現有的合理的內部管理制度規范都可以納入政府單位內部控制制度體系。這樣既有利于大家接受內部控制，也降低了內部控制的建設成本。

四是要明確內部控制責任，合理利用監督評價的結果。

工欲善其事，必先利其器。內部控制建設的發展離不開人才和資金的投入。要加大對內部控制建設的投入，包括人力、財力、崗位設計。各級政府單位都必須意識到這一點。只有明確內部控制責任，建立合理的監督評價機制，并將監督評價結果的運用融入個人考評之中，才能使大家真正重視內部控制，進一步發展內部控制。

由于政府內部控制本身的范圍就比較復雜和綜合，涉及許多專業的知識，行政事業單位內部控制作為我國內部控制體系的重要組成部分，在新時代的背景下，是實現“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局，踐行四個自信的堅實基礎和必要支撐;并根據十九大報告精神、依法治國理念，概念性的提出了中國特色的行政事業單位內部控制理論，內部控制的發展是服務于國家治理的，也是國家治理水平不斷提升的要求。通過內部控制的建設與發展，可以更加長遠的預見性發現政府預算管理的風險，并及時采取有效的應對措施，從而使減少國家的損失。深化政府會計內部控制管理，對轉變政府工作人員的成本管理意識，避免行政成本浪費，提高政府行政效益，保證政府的可持續發展，更好的為人民服務，有著重要作用。大力發展政府單位內部控制，是大勢所趨。