論環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的完善

姜佳慧

摘要：檢察建議作為環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序，具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，是檢察機關(guān)對環(huán)境行政執(zhí)法行使法律監(jiān)督的具體途徑。檢察建議放在環(huán)境行政公益訴訟之前，監(jiān)督行政機關(guān)自糾，對司法權(quán)對行政權(quán)的介入起到緩沖作用，但其仍存在審查標準嚴格、時限設(shè)置不當、獨立性價值偏離等問題，需要通過進一步的完善來消除這些弊端。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟;訴前程序;檢察建議;存在問題;完善路徑

一、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序概念及特征

（一）概念

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序是指：檢察機關(guān)在履行職責過程中，發(fā)現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)非法行使職權(quán)或者不作為，對環(huán)境公共利益造成損害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議;行政機關(guān)接收檢察建議后不依法履行職責或未能糾正違法行為保護國家利益或者社會公共利益的，人民檢察院才可以提起環(huán)境行政公益訴訟。

（二）特征

1. 訴前程序的法定性

訴前程序前置適用具有法定性，是檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要程序。在環(huán)境行政公益訴訟中，當負有環(huán)境監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行政，導(dǎo)致國家和社會公共利益遭受侵害時，檢察機關(guān)應(yīng)當提出檢察建議，督促其履行法定職責。檢察建議程序結(jié)束后，檢察機關(guān)應(yīng)當調(diào)查行政機關(guān)的整改情況、維護國家利益和社會公共利益的情況，進而選擇是決定結(jié)案還是提起環(huán)境行政公益訴訟。

2. 遵循以結(jié)果標準為主導(dǎo)的雙重性審查標準

檢察機關(guān)審查行政機關(guān)是否執(zhí)行訴前程序，遵循雙重標準。行為審查，判斷行政機關(guān)是否依法糾正了違法行政行為;結(jié)果審查，判斷行為自糾是否完全消除了對環(huán)境公共利益的侵害。結(jié)果標準主導(dǎo)體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范》的規(guī)定中：即使行政機關(guān)作出了足以保護社會公共利益的行政行為，但社會公共利益仍舊處于受侵害狀態(tài)，監(jiān)察機關(guān)提起行政公益訴訟的，應(yīng)當受理。

二、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序現(xiàn)存問題

（一）審查標準嚴苛

雖然實踐當中行政機關(guān)根據(jù)檢察建議履行了法定職責，但由于檢察機關(guān)在訴前程序中對于行政行為的審查采用“行為+結(jié)果”的雙重標準，且通常以結(jié)果未能制止環(huán)境公益受到侵害為由提起環(huán)境公益訴訟，這種審查標準對行政機關(guān)而言顯得過于嚴苛。

（二）期限設(shè)置不當

《行政訴訟法》對行訴前程序期限并未具體規(guī)定，但在我國其他司法規(guī)范文件中，規(guī)定了該期限為30日。由于自然條件和程序規(guī)則等的限制，在“行為+結(jié)果”雙重審查標準的前提下，行政機關(guān)在 30 天內(nèi)履行職責存在一定的困難。

1. 自然條件限制

檢察機關(guān)提出檢察建議是根據(jù)自身對案件事實的認定和相關(guān)法規(guī)的運用向行政機關(guān)提出的，對于其中的具體內(nèi)容缺乏審查監(jiān)督，檢察建議能否減少公共利益的損失也缺乏一定的衡量標準。[1]在檢察院采用結(jié)果標準審查行政機關(guān)職責履行的情況下，受制于自然規(guī)律和資源條件，行政機關(guān)往往無法在30日的職責履行期內(nèi)達到檢察建議的要求。

2.程序規(guī)則限制

行政機關(guān)履行職責必須遵守一定的法定程序。在環(huán)境行政公益訴訟案件中，行政機關(guān)履行法定職責往往涉及對實施環(huán)境違法行為的第三人實施行政強制。《行政強制法》詳細規(guī)定了行政強制措施和行政強制執(zhí)行的實施程序，許多具體的法定程序的履行需要一定的時間。因此，在環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序規(guī)定的一個月期限內(nèi)，行政機關(guān)往往難以履行職責。

（三）獨立價值偏離

環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序與訴訟程序是具有各自獨立價值的不同程序制度，共同承載著環(huán)境行政公益訴訟所追求的監(jiān)督行政行為、督促職責履行的制度目標。按照制度應(yīng)然邏輯，如果檢察機關(guān)對行政機關(guān)提出檢察建議，而行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)糾正了違法行為或履行了法定職責，檢察機關(guān)則應(yīng)終結(jié)程序。但在實踐中，一些地區(qū)檢察院在行政機關(guān)依法履職后，繼續(xù)訴訟程序或者變更訴訟請求，請求法院確認訴前程序前的行政行為違法。這不僅削弱了訴前程序的獨立價值，而且模糊了訴前程序在糾正違法行政行為中的重要性，一定程度上浪費了本就稀缺的司法資源。

三、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序完善路徑

（一）獨立價值彰顯

檢察建議是環(huán)境行政公益訴訟的前置程序，而不是其訴訟程序的前奏，它是具有自身獨立的價值的。我們不僅要在制度設(shè)計和理論層面，將行政公益訴訟訴前程序置于與訴訟程序同等重要的位置，而且要在實踐當中積極踐行這一理念。要嚴格執(zhí)行訴前程序，真正從立法精神和制度設(shè)計的初衷出發(fā)，把訴前程序和提起訴訟這兩個不同階段、兩種不同方式放到同等重要的位置。[2]行政公益訴訟制度的目的是監(jiān)督行政而不是司法權(quán)的擴張。因此，在制度解釋的應(yīng)用中，要充分體現(xiàn)司法權(quán)的謙抑性和對行政權(quán)專業(yè)性的應(yīng)有尊重。

（二）行為標準主導(dǎo)

行政機關(guān)承擔法定公共職責，其本身就是國家利益和社會公共利益的天然法定代表，一旦行政機關(guān)糾正了違法行為或履行了法定職責，其行為的后果便是有利于維護國家利益和社會公共利益的。如果行政機關(guān)根據(jù)檢察建議糾正了行政行為，但依然由于行為后果的出現(xiàn)而承擔過于嚴苛的法律責任，長此以往，將造成制度負面效應(yīng)。因此，在訴前程序中，檢察機關(guān)應(yīng)以行為標準為主導(dǎo)判定行政機關(guān)是否履行法定職責：只要行政機關(guān)按照檢察建議依法履行職能，盡管履行結(jié)果不能即時顯現(xiàn)，檢察機關(guān)也不得再次啟動訴訟程序，或者請求法院確認前行政行為違法。

（三）期限彈性設(shè)置

在環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序中，除了應(yīng)當堅持以一個月的履職時間作為基本時限外，還要結(jié)合妨礙行政機關(guān)依法履行職責的具體情況，比如自然條件與生態(tài)規(guī)律對履職期限的限制、法定程序的履行所需時間等。在特殊情況下設(shè)定靈活期限，作為訴前程序的彈性期間，有利于行政機關(guān)更好履行職能，切實保護生態(tài)環(huán)境與社會公共利益。

訴前程序具有檢察機關(guān)監(jiān)管、督促行政機關(guān)依法履職，平衡環(huán)境保護領(lǐng)域的行政權(quán)與司法權(quán)的配置的雙重作用，確保監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)進行法律監(jiān)督，又不致使司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)的正常運作。然而，現(xiàn)有諸如審查標準嚴苛、期限設(shè)置不當、獨立性價值偏離等弊端阻礙了其功能與價值的充分體現(xiàn)，這項制度需要在實踐中進一步完善與應(yīng)用，解決存在的問題，從而真正發(fā)揮訴前程序的作用，完善環(huán)境行政公益訴訟制度，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護的目標。

參考文獻：

[1] 秦前紅.檢察機關(guān)參與行政公益訴訟理論與實踐的若干問題探討[J].政治與法律，2016，11.

[2] 王治國、史兆琨.曹建明在全國檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作電視電話會議上強調(diào)：全面穩(wěn)步開展檢察機關(guān)提起公益訴訟工作，更好加強公益保護促進依法行政嚴格執(zhí)法[N].檢察日報，2017 年 7 月 19 日（第1 版）.