民辦高校分類管理的困境與實施路徑研究

刁志堅

摘要：民辦高校的分類管理政策，已經從探索階段走向了貫徹落實階段，分類管理政策的落實主要目的在于完善民辦高等教育管理體制，使政府對于民辦高校的財政支持更加穩定。但是在分類管理政策出臺之后，對這一政策的落實階段卻存在著重重阻礙，民辦高校舉辦者面臨以下兩個困境：營非選擇以及非營利性民辦高校持續發展的主體責任。針對以上兩個方面的困境，筆者對于分類管理在民辦高校管理當中的實施路徑展開了深入的分析，以下為詳細內容。

關鍵詞：分類管理;民辦高校;困境;實施路徑

引言

作為我國高等教育的重要組成部分，民辦高校的存在已經越來越普遍，其發揮的作用也越來越大，更是為社會培養了高級專業人才，對于國家經濟的發展而言有著重要的促進意義。就當前而言，我國現有民辦高校多達750所。而如何確保民辦高校能夠始終保持健康發展的趨勢，筆者認為分類管理政策的落實能夠做到這一點，但是分類管理在民辦高校當中的落實還存在著一定的困難，本文主要對此展開詳細的分析。

一、民辦高校分類管理政策及其目的

以下分別從民辦高校分類管理政策及其出臺目的兩個方面逐一展開詳細的闡述分析，以下為詳細內容。

1、民辦高校分類管理政策闡述

所謂的民辦高校，指的就是將社會資本與教育需求結合之下的產物，不僅可以滿足群眾對高等教育的需求，更是能夠實現對社會資本的進一步利用。改革開放至今，民辦高校辦學政策環境正在逐漸變得開放友好，相關政策越來越寬松，民辦高校的發展前景也越來越廣闊，至今為止，我國民辦高校已多達75多所。民辦教育飛速發展的過程當中，相關的政策發揮了極大的作用和幫助，但是這個過程當中，政策的變化趨勢不斷反復也是可以預見的。2016年，我國《民辦教育促進法》就將分類管理納入了法律層面，實現了從分類管理政策上的完善到實踐落實的轉變。

2、民辦高校分類管理政策出臺目的

民辦高校分類管理政策出臺的目的，直接且顯示，盡管這一政策的出臺具有長遠的規劃，但是在實際工作開展當中，具有更強的導向意義，從這一政策的提出，到逐漸轉化為政府政策，進而到成為了國家相關的法律法規，長達十余年。而民辦高校分類管理政策主要的目的主要體現在三個方面，以下逐一展開詳細的說明。

2.1完善民辦高校教育管理體制

2010年，我國的民辦高校數量就處于爆發增長期，民辦高校學生規模越來越大，盡管民辦高校的發展前景十分廣闊，但是這一時期民辦高校的辦學，不僅不依賴于政府的財政支持，也不依靠社會慈善捐助，主要依賴于投資辦學。而這種環境之下，無法確保投資辦學者的利益，更是無法確保民辦高校的利益，更是有可能導致投資辦學者在這個過程當中出現各種不規范的辦學行為，直接對于民辦教育今后的發展帶來負面的影響。而通過分類管理，則可以將民辦高校分類為營利性法人和非營利性法人，再此基礎之上建立兩種完全不同的教育管理體制。也就是說，讓不同的學校走不同的道路。

2.2方便政府加大對民辦高校的財政支持

相關法規規定，民辦高校出資人可以從辦學結余中獲取一定的合理回到，但是這一規定，并沒有具體的實施辦法，更是沒有得到正式的實施。更為重要的是，政府所給予的財政支持也無法投入到民辦高校，各種優惠政策也無法得到落實。原因主要在于對于政府而言，不僅不愿意將資金投給民辦高校，更是擔心投資辦學者從辦學當中獲取了一定回報時導致了學校的固定資產流失。而分類管理，在可以實現將民辦高校改造成為純粹的教育事業，使政府的財政經費能夠更加方便迅速的流向民辦高校。

2.3打通金融資本大規模進入民辦教育的通道

如何使投資辦學具有更高的針對性和高效性，可以說，從獲取合理的回報，到展開分類管理，民辦教育政策可以說是實現了一次根本性的轉向。分類管理政策的落實，一定程度上實現了社會資金更加便捷的進入到高等教育領域，一定程度上也意味著，學校也可以轉變經營方式，選擇通過營利性的辦學方式實現產業化的運作。

二、民辦高校分類管理的困境

非營利性還是營利性，這一選擇對于民辦高校舉辦者而言十分困難，無論是選擇哪一個性質，都會面臨各自的困境。首先，選擇營利性的困境在于：其一，民辦高校的資產清算方式不夠明確，且民辦高校在創辦時也會享受到了教育用地的余暉，以及稅收減免優惠等等，選擇營利性質職責，也就會要繳清以往的優惠稅費。其二，優惠政策不明確。對于非營利性民辦高校，法律給予了與公立高校同等的政策優惠，但是對于營利民辦高校而言，其政策優惠也僅僅局限于原則方面，在實際工作當中無法確保有效落實。此外，還包括營利前景不明確、營利性給民辦高校帶來的負面名譽影響等等。

而選擇非營利性的困境則在于以下方面：其一，之前的投資和資本的累積獎勵和補償的政策不夠明確;其二，民辦高校發展前景不明確;其三，可捐贈對象不夠明確。

三、民辦高校分類管理政策的實施路徑

分類管理政策的實施，不僅對于民辦高校而言是一個難題，對于各級政府而言，也是一個較大的難題。如果不對當前的分類管理政策加以完善，筆者認為，最終的后果不外乎以下三種：非營利性民辦高校成為逐鹿，得以健康發展，但這一可能性較低;空殼民辦高校的數量逐漸增加，學校資不抵債的情況越來越多;營利性民辦高校發展迅猛，成為主體，但在政策的落實上存在較多的矛盾;分類管理政策無法推進，導致民辦高校辦學難以開展?；谝陨纤膫€情況的分析，筆者認為，有必要針對當前所出臺的分類管理政策中存在的漏洞加以完善，主要可以采取以下實施路徑：

1、分類管理實施步驟

民辦高校分類管理實施步驟主要如下：資產過戶——重新驗資——合理回報——分類登記。以下逐一展開詳細的闡述說明。

第一，資產過戶。無論民辦學校分類之后的法人屬性如何，出資人的辦學出資都應該轉入到學校法人名下，使民辦高校對于舉辦者投入學校的資產、辦學累積享受法人財產權，任何組織和個人都不得擅自使用侵占民辦高校的財產。且沒有履行相關義務的舉辦者應該在規定時間內辦理過戶手續，并出具相關的證明。而沒有履行出資義務的舉辦者，則不屬于民辦高校舉辦者，對于學校債務具有連帶責任。資產所有者與學校之間的關系，應該為債權關系，以及資產所有者與學校之間更是應該簽訂資產租借、使用等相關的協議，或者是在不影響學校的正常運行情況之下收回已經投入學校的資產。

第二，重新驗資。即針對民辦高校舉辦者的辦學資質展開重新的審核和驗證，并對于民辦高校的相關資產，包括國有資產、捐贈資產都展開核算。主要是通過教育行政部門主導，聘請資產評估機構對于民辦高校的相關資產展開深入的評估，并出具評估報告。通過舉辦者注冊民辦高校時所取得的出資證明所謂主要依據，而無法提供這一依據的，則是按照第一個步驟當中的不履行出資義務加以處理。具有出資證明的舉辦人，則是需要重新審核相關的資料，重新計算出資總額。

第三，合理回報。回報是否合理，主要是基于在民辦學校扣除了一系列的成本之后，并根據國家所規定的費用收取之后在對于其他利潤的再分配。盡管出資人獲取合理的匯報并不屬于非營利性組織的反手，但是基于辦學優惠政策和獎勵措施，是可以有條件的使投資人獲取一定回報的。當然，對于回報的額度界定，則是需要一定標準之上的，太高，則會導致各種教育資源的浪費，以及促使其他行業不均衡發展。

第四，分類登記。民辦高校應該展開資源選擇并重新展開登記，主要包括以下方面的內容：學校章程、學校性質、出資人、出資額度、合理回報等等。作為一項重要的制度，分類登記對于后期各種政策和制度的落實具有重要的作用和意義。但是就當前而言，對于民辦高校應該如何展開分類登記缺乏一個統一的意見，主要存在以下三個觀點：其一，只有捐資辦學的民辦高校才屬于非營利范疇;其二，非營利性民辦高校包括以下兩種：捐資辦學以及不要求合理回報的高校;其三，以上三種都屬于非營利性高校。

2、穩步推進分類管理實施

民辦高校的分類管理工作，涉及到多個部門之間的協調運作。如何促使民辦高校穩步推進分類管理的實施，筆者認為，首先要做到試點工作的開展，在實際的嘗試當中積累經驗，進而實現穩步推進分類管理實施，這一過程當中，應該著重考慮以下幾點：

第一，地方教育行政部門具有較強的管理能力。作為民辦高校的管理主體，要想促進分類管理的實施，地方教育行政部門需要具備一定能力：執政能力、創新管理能力，并且在管理的過程當中，對于民辦高校的財務、辦學水平、師資管理等等都需要有一個深入的了解和把握，更是能夠為分類管理當中的各種問題的解決提供一定的參考依據，以及為后期的監管體系、政策扶植等等都提供強有力的支持。

第二，民辦高校的數量和規模適中，且辦學層次較為完整。分類管理的試點選擇應該要做到無論是民辦高校的規模還是數量都應該符合相關的需要。如果高校數量過多，也就會導致后期分類管理工作當中出現更多繁雜冗長的工作和不可預見的問題，進而增加分類管理的風險。

第三，高等教育資源較為充分，且公辦學校具有較高的質量。這一點主要是考慮到對民辦高校的教師和學生的安置工作，因此具有較為充分的高等教育資源十分重要。

第四，社會經濟較為發達，且高等人才的需求更加多元化。經濟發達可以促進社會資本快速的進入到教育領域。而多元化人才需求，則凸顯了高等教育對人才發展的價值所在。

小結：總而言之，可以看出，就當前我國民辦高校當中實施分類管理，還存在著諸多方面的困境，而要想穩步的促進分類管理在民辦高校管理當中的實施和應用，有必要采取多個方面的措施。本文主要從四個方面針對民辦高校分類管理的困境與實施路徑展開了分析，可供相關人士參考。

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基金項目：2018年江西省教育科學“十三五”規劃課題項目，項目名稱：《民辦高校分類管理的困境與實施路徑研究》，項目編號：19YB266。