公文寫作與傳播對社會治理的影響及反思

魯寧 袁智忠

摘 要：長期以來，公文作為人類社會生產生活的重要工具，扮演著上傳下達的社會信息溝通角色。在新冠肺炎疫情期間，公文寫作與傳播對于社會的功能不只停留在傳播官方信息的層面上，并通過更深層的文化和心理機制對社會公共管理產生影響。

關鍵詞：公文寫作與傳播；社會治理；公共管理；新冠肺炎疫情

中圖分類號：G212.2 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8883（2020）06-0124-03

公文是黨和國家機構、各級各類社會團體和企事業單位為了實施管理、規范行為，保證社會良好、有序運行的重要工具，在處理相應的公務活動中有著特定功用和廣泛用途。長期以來，公文作為人類社會生產生活的重要工具，扮演著上傳下達的社會信息溝通角色。在新冠肺炎疫情期間，公文寫作與傳播對于社會的功能不只停留在傳播官方信息的層面上，并通過更深層的文化和心理機制對社會公共管理產生影響。本文通過探究公文寫作、傳播與社會治理的關系，反思公文寫作與傳播如何更加規范化、科學化，以對社會治理產生更加正面的、積極的作用。

一、疫情下公文傳播與社會治理

（一）公開信息：政府樹立公信權威

發布公文是政府進行信息公開的主要途徑，黨和國家行政機關將掌握事關公眾利益的相關信息對公眾公開，能夠有效地推動政府依法執政，提升公信力，降低行政成本，繼而有效地推動各項公共建設事業的發展，達到社會治理的效果。政府的周知性、普發性公文作為政府發布相關防控政策措施和疫情信息的主要途徑和信息載體，在疫情防控中發揮著重要作用，是依法進行社會治理的重要環節和實施策略的有效工具。在全國面臨重大突發公共衛生事件背景下，信息公開顯得尤為重要，在2020年1月25日和2月3日召開的兩次中共中央政治局常委會會議都強調要及時準確、公開透明發布疫情信息，正視存在的問題，回應境內外關切，引導群眾增強和堅定信心。黨和政府在防控過程中依法、及時、準確、公開、透明發布疫情相關信息，調動各方力量和資源，切實有效地防控疫情，并在這個過程中進一步提升社會治理能力，促進實現社會治理體系和治理能力的現代化。

（二）主流發聲：黨和國家掌握主題話語權

由于突發公共事件的社會關注度較高，社會影響面較大，在事件發生初期便會造成人們的困惑和焦慮，引發大眾討論和探究，此時如果信息披露和公開不及時，就會給謠言留下生存空間和土壤。[1]而及時準確地發布公文對于打消謠言，幫助政府迅速掌握主題話語權顯得尤為重要。此時既要依法報道疫情信息，又要避免為了防止信息出現偏差或長時間不報道從而造成政府失語給政府的社會治理工作帶來一定的挑戰，及時準確地公開疫情信息，將疫情一線的權威數據及時準確地傳遞給公眾和全社會，提高疫情期間信息的透明度，才能贏得話語權，得到全體成員和各級組織的理解和支持，從而化為動力，形成全社會抗擊疫情、打贏拯救生命攻堅戰的合力。

（三）穩定民情：心理疏導與責任倫理強化

面對嚴峻的疫情形勢，人們難免會有焦慮、擔憂和耗竭等心理應激反應，這是正常人在緊急狀態下的自然反應，這也必然會影響人們的情緒和心理。在疫情持續發展下，社會大眾面臨疾病的恐慌和海量信息的沖擊，此時基于公文的社會主流決策和對話，進而對人們的心理進行正面引導尤顯重要。公文傳播將疫情的權威數據和科學的衛生防控知識傳遞給廣大公眾，一是消除公眾對新冠肺炎病情的不確定性，幫助公眾科學客觀地理解和對待病癥；二是各事業單位通過報送公文匯報工作進展和防控情況，使全社會共同監督和參與疫情防控工作，增強公眾對于共同戰勝疫情的信心。

此外，公文寫作與傳播對醫療機構、政府部門等單位的工作進行總結和傳播，將進一步對相關機構或部門的責任進行歸位和強化。在這次抗疫戰中，這種責任倫理不只體現在醫務工作者身上，還體現在那些堅守崗位的各行各業的公務人員、各級領導以及志愿工作者身上，這些“逆行者”的責任感和勇氣讓人敬佩，形成了特定時期的正能量和英雄史詩，其背后更有一種職業倫理和契約精神的支撐。公文通過官方渠道匯報和正面報道各部門、各行業、各地區的工作，不僅進一步規范和協調了各行各業、各地各級的工作，并且起到了鼓舞人心、統一行動的作用。

二、疫情下公文傳播的反思

（一）嚴格規范和合法有據是公文寫作與傳播的前提

社會性災難面前，人與人之間的直接性交流變弱，社會信息傳播更多通過網絡新媒體傳播，由此一來，多種形式的公文傳播變得更加頻繁，在此期間更應注重公文格式規范、公文內容的真實性及有效性、避免公文同質化現象等問題，從而有效提升公文的公信度。在疫情當前，面對公文書寫，應該認清形勢，轉變思想，轉變文風，去除繁文縟節，將信息內容通俗化、活潑化，以便達到使公眾更好理解配合的效果，但應該始終嚴格公文書寫和發布的規范。

需要高度重視的是，公文傳播制度自中國傳統社會誕生以來便有其嚴格的規定性，這種規定性一直演變延續至今。我國現行的公文書寫和傳播都以法律法規的形式作出嚴格的規定，《黨政機關公文處理條例》《黨政機關公文格式》等法律法規對我國目前的公文書寫和傳播方式作出了較為嚴格的規定，提出了很多公文傳播的原則。[2]面對暴發全國性突發公共衛生事件的社會形勢，任何單位和個人在書寫和傳播公文時更應該嚴格遵循公文書寫和傳播原則，否則不僅會破壞公文的書寫和傳播體系，還將造成不同程度的負面社會影響。

在疫情防控期間，湖北省紅十字會公布的第一批捐贈物資的使用情況引起社會廣泛討論。針對該事件，湖北省紅十字會在其官方網站發布了公告《湖北省紅十字會關于“N95口罩36000個”接收和使用情況更正說明》，稱此前發布清單中口罩信息和數量均不準確，向公眾致以歉意。然而，這則公告仍有幾處內容備受爭議，公告稱“對有關信息進行了復核，發現確因工作失誤導致公開的信息不準確，現將捐贈的‘N95口罩36000個’更正為‘KN95口罩36000個’”，“經向衛生健康部門了解，該型號產品不能用于新冠肺炎治療定點醫院一線醫護人員防護，但可用于普通防護”。公開資料顯示，口罩的N系列是美國標準，KN系列是中國標準，二者在對應標準下過濾效率都能達到95%，均可用于一線醫護人員防護。除此之外，這則聲明落款的時間標注錯誤，將2020年1月31日誤寫為2019年1月31日。公文擬寫的規范性和科學性直接影響著公文傳播的權威性，任何個人和單位在擬寫公文時，必須符合常識和邏輯規范，做到內容合理合法，有據可依，才能使人信服。

在疫情期間，部分省市因對公文的擬寫及傳播規范重視度不足，從而一定程度上造成了輿論的困擾及社會的不安情緒，以云南省大理市“征用”重慶市口罩的事件為例。2020年2月2日，云南省大理白族自治州大理市衛生健康局發出《應急處置征用通知書》（大市衛征〔2020〕1-61號），全文如下：

由于當前新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控形勢嚴峻，我市已處于重大突發公共衛生事件1級響應狀態。全市疫情防控物資極度緊缺，為切實加強疫情防控工作，根據《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》和《云南省突發事件應急征用與補償辦法》（云政辦發〔2016〕137號）的規定，經大理市人民政府研究，決定對你（單位）由順豐物流從云南省瑞麗市發往重慶市的9件口罩（詳見附件），依法實施緊急征用。

根據《云南省突發事件應急征用與補償辦法》（云政辦發〔2016〕137號）第十八條的規定，你（單位）應當在收到補償通知之日起1年內，向我局書面提出應急補償申請。逾期未提出補償申請且無正當理由的，視同放棄受償權利。應急補償申請中應提交的資料包括：應急處置征用通知書、征用財產清單、財產歸還情況、財產毀損或滅失情況、補償金額及計算依據、投保及理賠情況、征用單位要求提供的其他材料。

附：大理市應急征用物資（清單）憑證

大理市衛生健康局

2020年2月2日

大理市衛生健康局所發出的“征用”通知顯然不符合相關規定，截留行為于法無據。依據《突發事件應對法》《傳染病防治法》，出于控制疫情的需要，政府確有征用物資的權力，但縣級以上的地方政府只能征用本行政區域內的物資。如果涉及全國范圍或者跨省市、自治區、直轄市的征用，應該由國務院進行。大理市衛生健康局截留醫用物資的行為不僅影響了重慶疫情防控工作的進展，更將破壞全國依法科學有序防控的抗疫大局。實際上，國務院辦公廳早在疫情防控初期就發布了緊急通知，通知強調醫用防護服、N95口罩、醫用護目鏡等重點醫療應急防控物資由國務院相關部門統一管理、統一調撥，地方各級政府不得以任何名義截留、調用。在抗疫的關鍵時期，醫療物資短缺是很多地區面臨的現實掣肘，但即便物資短缺，也必須通過合理方式籌集與獲取。云南省對大理市方面發出通報批評，并責令返還物資，顯然是對其不正當截留物資做法的糾偏，而大理市后來發布通報將全數退回口罩，并對相關涉事人員進行處分，也是對依法治理的自我校準。在整個口罩“征用”事件從起因到處理的全過程中，不難看出公文的擬寫和傳播始終貫穿其中，并扮演著推動社會治理的角色，因公文有其嚴格的法律法規依據，所以其運用與傳播要嚴格按照相關法律法規程序來操作。在疫情防控期間，任何組織或單位以任何形式所發布的公文皆會影響到所在區域乃至全國的疫情防控工作，事關重大，必須嚴格書寫，依法公布。

（二）全媒體傳播和全民參與是依法使用公文的新趨勢

在疫情防控期間，一位武漢市年輕醫生李文亮的離世引起了全社會的普遍關注，由于李文亮醫生在疫情暴發前在私人微信群和朋友圈發表了關于新冠肺炎的相關信息，向外界發出防護預警，而被稱為疫情“吹哨人”，后因感染肺炎不幸去世。李文亮醫生的去世令人惋惜，但疫情信息沒有得到應有的、及時的上報更加令人惋惜。我國《傳染病防治法》等相關法律明確規定市、縣、區基層是信息上報渠道，疫情發布最低一級權限在省級衛生行政部門，而根據相關法律規定，在我國，只有國務院有權公布重大傳染疾病并發布預防措施。因此，當面對有可能造成重大社會危害的新發傳染性疾病，個人應當通過正規渠道上報，如通過網絡直報系統直接錄入國家疾控中心。疾控中心有專人監控，發現情況屬實則會展開調查處理。李文亮醫生的去世的確令人惋惜，但同時也為社會敲了一記警鐘，即公眾在發現疫情的第一時間應該選擇通過官方渠道，書寫正規公文上報國家，同時國家層面也應當進一步加強公文的書寫及使用的相關知識的普及和傳播。公文作為一種官方性文種，理應在恰當的時機得到合理合法的運用，最大限度地為公共管理事業作貢獻。

推進社會治理需要政府和人民的共同努力。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，指出要完善堅持正確導向的輿論引導工作機制，構建網上網下一體、內宣外宣聯動的主流輿論格局，建立以內容建設為根本、先進技術為支撐、創新管理為保障的全媒體傳播體系。改進和創新正面宣傳，完善輿論監督制度，健全重大輿情和突發事件輿論引導機制。2020年1月24日上午11時，中國政府網發布了一則公告《關于征集新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作問題線索及意見建議的公告》，全文如下：

為貫徹落實黨中央、國務院重要決策部署，切實做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作，按照有關工作要求，國務院辦公廳從即日起在國務院“互聯網+督查”平臺面向社會征集有關地方和部門在疫情防控工作中責任落實不到位、防控不力、推諉扯皮、敷衍塞責等問題線索，以及改進和加強防控工作的意見建議。國務院辦公廳將對收到的問題線索和意見建議進行匯總整理，督促有關地方、部門及時處理。對涉及緩報、瞞報、漏報疫情，落實防控措施不力，導致疫情擴散等嚴重后果的重要問題線索，國務院辦公廳督查室將直接派員進行督查。經查證屬實的，將依法依規嚴肅處理。國務院辦公廳2020年1月24日

這則公告突破了常規公文的線性傳播模式，而是以一種征集意見的交互形式發布出來，一是可以起到與公眾共同監督地方政府在本次疫情中失職瀆職問題的作用，二是能夠征集公眾對疫情防控管理的合理化建議。不但創新了公文傳播的形式，也為政務全媒傳播化提供了良好的案例。在大眾傳媒時代，公眾接觸信息的方式和習慣已經發生了變化，在信息化時代，信息和知識是預防、控制傳染病的利器，政府部門應當充分利用網絡的便利條件，及時發布傳染病有關信息。[3]構建起全媒體傳播、全民參與的公文傳播格局。

三、結語

面對全國性的重大突發公共衛生事件，公文的傳播如同醫療事業，都對社會穩定健康發展起著關鍵性的作用和意義，尤其是對社會公共管理事業起著規范性的作用。2020年暴發的新冠肺炎疫情給我們敲響了警鐘，提醒我們必須不斷加強傳染病疫情防控機制建設，加強對醫療機構的管理。在整個事件和決策管理過程中，公文是必不可少的角色和工具，因此，公文擬寫和傳播合法、有據是施政的基礎，而公文擬寫的質量和水平則是各級發文機關政策水平和施政能力的直接體現。在這次抗疫過程中，許多機關和部門通過不斷完善公文擬寫和傳播，改善和提升了機關和政府形象，將疫情對社會的影響降到最小范圍和最低程度。而完善疫情報告、通報和公布制度不僅需要政府衛生行政部門的主導和組織，更需要全社會的共同參與和監督。只有用適度的公文擬寫、適度的傳播手段和信息載體，持續傳遞透明的信息、科學的認知、理性的決策，才能凝聚多方力量共同戰勝疫情，達成政府的科學治理、社會的良性運轉。

參考文獻：

[1] 沈正賦.突發公共事件的危機管理、輿情應對和共情傳播——基于新冠肺炎疫情的檢視與思考[J].對外傳播，2020（02）：42-45+1.

[2] 唐團結.公文傳播的規定性與非規定性[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2009，36（01）：217-219.

[3] 楊蕓.論我國傳染病疫情報告、通報和公布制度的完善[D].南京師范大學，2014.

作者簡介：魯寧（1995—），女，重慶人，西南大學新聞傳媒學院傳播學碩士研究生，研究方向：新聞與傳播。

袁智忠（1961—），男，重慶人，研究生，博士，西南大學新聞傳媒學院教授，博士生導師，研究方向：影視傳播、應用寫作等。