四川民族地區農業經濟高質量發展的困境及路徑研究

郝儒杰 張元黎 劉文刀 謝坤

摘要：農業經濟的發展質量，決定著農村集體產權制度的改革效果，制約著農村集體經濟的發展壯大，影響著民族地區城鄉治理制度創新和能力建設的水平。穩步推進綠色發展，農業生產持續向好，實現農民收入大幅增長、農產品品質普遍提高、農業產業不斷升級、農業結構持續優化，都離不開農業經濟的高質量發展。由于歷史、地域、文化等因素以及特殊的自然地理條件的影響，四川民族地區農業經濟的發展不僅與東部和中部地區存在較大差距，而且就目前的發展水平而言，還無法滿足藏區群眾日益增長的美好生活的需要，仍然處于低質量發展狀態。

關鍵詞：農業經濟;高質量發展;農業現代化

農業經濟的發展質量，決定著農村集體產權制度的改革效果，制約著農村集體經濟的發展壯大，影響著民族地區城鄉治理制度創新和能力建設的水平。穩步推進綠色發展，農業生產持續向好，實現農民收入大幅增長、農產品品質普遍提高、農業產業不斷升級、農業結構持續優化，都離不開農業經濟的高質量發展。由于歷史、地域、文化等因素以及特殊的自然地理條件的影響，四川民族地區農業經濟的發展不僅與東部和中部地區存在較大差距，仍然處于低質量發展狀態。因此，依據四川民族地區所處的特殊發展階段，迫切需要構建與之相適合的農業經濟高質量發展格局，著力探究農業經濟高質量發展的困境、有效實現形式、運行機制體制等進路問題，將農業經濟的資源、政策、制度等優勢傳化為高質量的發展優勢，對四川民族地區實現協調發展、平衡發展和充分發展，決勝全面建成小康社會具有重大意義。

一、研究概況

現有關于農業經濟高質量發展的研究狀況看，存在以下特征：一是學院派研究較多，研究的隊伍大部分來自高校、科研院所和黨校系統的專家學者們，大眾性研究不強，反映其他社會群體的研究成果相對較少。二是整體性、系統性研究不突出，大部分聚焦個案和個例性研究。三是經驗性研究較多，農業高質量發展的基礎理論和對策性研究較少。雖然學者們對特定區域或特定省份農業高質量發展進行了大量卓有成效的研究，并取得了較為豐富的研究成果，但專門針對民族地區農業高質量發展的研究比較少。介于此，本文基于四川民族地區深入推進治理體系和治理能力現代化以及高質量發展的時代背景，聚焦農業經濟高質量發展進路，擬構建農業經濟高質量發展的分析框架，分析其農業經濟高質量發展存在的困境，進而提出政策建議及優化策略。

二、存在的突出問題

農業經濟進入高質量發展階段，面對市場競爭日益激烈的壓力、穩增長、調結構對四川民族地區農業經濟如何破解低質量的發展境況提出了肯待解決的時代課題。發展不平衡不充分、要素配置不合理，資源環境約束大、可持續增長壓力大等問題十分突出，成本攀升與農產品價格遲滯、增加產量與提升品質、技術需要與人才不足等矛盾急需破解。

一是農牧民收入偏低。四川民族地區農村居民收入總體上遠遠低于全省農村居民人均收入水平。這與農業經濟發展的基礎薄弱有很大的關系。從氣候看，四川民族地區立體氣候明顯、地區海拔跨度大，高山、高原、半山、峽谷、河谷氣候多樣，形成了“一山有四季”的立體氣候和“十里不同天”的小區域氣候。從生態環境看，四川民族地區是長江黃河上游的生態功能保護區，自然地理環境和地質結構尤為特殊，且大部分耕地都具有水土流失易發多發，農作物難以形成規模性經營的普遍性特征。另外，在牧區資源承載能力已經達到上限，大部分地方草原草場“超載過牧”情況時有發生，人、草、畜之間的矛盾沒有從根本上化解，草原草場生態保護建設任重道遠。從基礎設施建設看，四川民族地區的道路、水和電燈基礎設施建設結構性矛盾依然突出，道路的通組入戶總里程不高，覆蓋范圍還需要進一步擴大。道路通組入戶的等級較低，大部分道路等級多在四級以下，而且道路狹窄、彎道多、錯車道嚴重不足，已經建成的機耕便民道路技術等級不高，道路承載能力遠遠不足以滿足現實的需要。同時，大部分地區是高山、半高山等高海拔地區，農田水利設施、灌溉渠系配套建設、微水工程、節水灌溉等基礎設施還不能從根本上給予保障。另外，自然災害頻發，防災減災等基礎設施嚴重缺乏，且在較長一段時間內難實現根本性的改變。

二是農牧產品品質不高。從產品研發看，初級農牧產品銷售和純畜牧活體銷售仍然偏多，畜產品附加值利用不充分依然不同程度存在，農牧產品整體研發存在科技含量不高、研發投入不夠，特別是新品種新技術試驗示范推廣和更新換代的進程緩慢，后備特色產業儲備嚴重不足，產品品質提升不明顯等問題。從產品經營方式看，農業新型經營主體之間、新型經營主體和農牧產品生產戶之間利益聯接比較松散。農業產品整體上“靠天吃飯”的傳統生產方式還沒有得到根本性改變，改變傳統粗放的農業牧業生產方式和經營方式的任務十分緊迫而繁重。同時，農牧產品包裝銷售人才嚴重缺乏，值得注意的是，四川民族地區特色農牧產品主要通過利用錯季優勢，走市場“填缺補位”之路，主要以規模擴張占領市場，重點仍然停留在擴大初級銷售端口，在農牧產品品牌包裝上重視不夠、創新不足。從產品質量看，糧食類等商品率低、產出效益低的產業在種植業中占比還偏高，在高原地區、高山地區和半高山地區的邊遠農牧區表現尤為突出。從產品模式看，大部分地區產品同質化程度高，過度追求“一村一品”執行的一致性，沒有因地制宜，一些特色產品在不適宜生產的地區大規模生產，有效資源浪費嚴重，優勢特色產品發展不足。

三是農業產業升級緩慢。從產業類別看，休閑農業設施配套不完善，經營模式單一，與文化旅游業等第三產業的融合不夠，帶動優勢產業轉化升級效果不顯著。電商產業向城郊、鄉村落地困難，產品集散處理、冷鏈物流、專業配送、服務營銷等新業態發展緩慢，產品增值鏈短小，難以形成氣候。從產業培育看，四川民族地區由于受自然條件的影響和傳統思想觀念、宗教信仰等因素的制約，在高山、高半山、河谷以及邊遠牧區在培育民族地區特色產業、支柱產業上嚴重缺乏有效的手段和切實可行的方式方法。大部分荒山荒坡治理和生態修復與發展產業相脫節，林下種植和立體種養開發利用不多，飼草產業和糧改飼料推進緩慢，種養模式依然較為傳統，傳統農牧業向現代農牧業轉變的步伐依然十分緩慢。從產業增量看，四川民族地區農業經濟整體發展要素保障滯后，產業鏈條短小，產品附加值利用不充分。四川民族地區普遍面臨著土地、草場、試驗基地、監管服務體系、物流配送、金融支持等發展要素保障水平不高、覆蓋范圍有限、規模零散，新型生產經營主體“量大體小質弱”。

三、對策建議

一要加強頂層設計。加強基層黨組織的組織力建設，突出強化黨組織引領各類組織在共建共享共治作用發揮的政治核心和引領力度。政府要加大財政投入力度，加大宣傳力度和政策支持力度，要精準投入，特別是加大基礎設施投入力度，重點擴大對農牧業物聯網、大數據等信息化設施建設的投資，尤其是加強草原鼠蟲害等災害應急防治物資儲備和基礎設施設備投入，加強草原災害防治隊伍專業化水平建設和草原資源管理、監測預警等信息平臺建設。也要加強對社會組織和經營主體的指導和服務力量，及時了解社會需求、政策實施的效，壯大社會經營主體力量，重點幫扶困難企業“爬坡過坎”走出困境果、補齊公共服務的短板等，提升社會參與生態治理的能力。還要加大農牧業優惠政策和扶持項目的改革創新力度，最大限度發揮優惠政策和財政項目的引導作用，著力壯大一批優勢產業生產經營的中堅主體，提升生態治理的整體水平。第三，社會組織要積極融入生態治理，全面提升自身參與生態治理的能力和服務水平，要增強生態責任意識，辯證處理好經濟效益與社會效益、環境效益之間的關系，堅持在黨組織的領導下，協調處理好多方利益，提高共建共享共治的效果。

二要形成發展合力。統籌地方政府行為與農牧民社會、農牧民個體在生態治理過程中的廣泛合作、深度融合和有效互動，進一步凝聚生態治理合力。第一，要整合地方政府資源，提升服務水平。要針對退草還牧、退耕還草的農牧民出臺生態補償等優惠政策，加強技能培訓，提升就業水平;要引導更多的鄉村、農牧民家庭積極發展生態治理的相關產業，切實改善實際生活質量。第二，完善農牧民社會資源整合。要加強村委會的陣地建設，發揮村委會在農牧民社會的積極作用，加強政策的宣傳和執行力度，激發農牧民參與生態治理的熱情，推進農牧民社會的整體進步。第三，要轉變農牧民觀念。要加強對農牧民的科學文化教育，加大政策宣傳教育和宣講力度，推廣現代市場經濟知識的教育力度，采取經濟補償和思想教育相結合的方式，引導牧民徹底改變和拋棄，由于傳統觀念影響，不愿意宰殺牲畜，造成草原超載率越來越嚴重和沿河非法采金等破壞生態環境的傳統財富觀念，增強市場觀念和生態意識，讓“兩山”理念深入人心。

三要完善高質量發展機制。第一，建立健全生態保護機制。建立健全生態保護建設目標體系、考核辦法、獎懲機制，健全草場保護、承包經營、禁牧休牧劃區輪牧、草畜平衡、休養生息、生態補償制度、監測評價考核等制度體系，加強外地采挖人員管理，積極探索和建立草原管護長效機制;實施生態建設重大工程，重點保護草原生態敏感、生態脆弱區，集中治理草原鼠荒地、沙化地、鼠蟲害、毒害草等嚴重退化草原區;加強草原生態保護補助獎勵政策、退牧還草、退耕還草和草原鼠蟲害治理等草原重大生態治理工程與國家其他強牧惠牧政策的銜接度，促進草原生態持續向好發展。第二，從嚴強化問責追責和考核制度。加快構建以改善草場質量為核心的目標責任體系，按照草原生態文明建設的根本要求，加強督查督辦，從嚴考核問責，對落實草原生態保護不力的領導干部嚴肅問責，加大對治理草原草場退化沙化先進典型獎勵力度和公開曝光力度。第三，加強多部門聯合執法形成合力，采取省、州、縣縱向聯合執法，當地公安、環保、國土等部門橫向聯合執法，依法打擊各類破壞草原和損害農牧民合法利益的行為，堅決查處非法征占用和破壞草原的違法案件;加快構建草原產權、監測預警監管、以草定畜等制度體系，加大超載過牧草原區域的監督檢查和查處力度，依法治草管草，切實筑牢長江上游生態屏障。第四，建立健全和優化科技人才培養評價激勵機制和服務保障體系。組織人事部門要從總體要求、管理體制、培養、評價、流動、激勵、引才用才、保障機制等方面明確具體措施，健全考核機制，完善考核辦法，用好考核結果，充分發揮考核的剛性約束作用，確保人才工作各項政策措施落到實處。同時，要重點突出能力業績導向，優化崗位責任考核，科學設定工作內容、服務對象、量化工作指標和任務要求;加快推進農技系列職稱制度改革，下放事業單位職稱評審權限，適度增加職稱職數，完善職稱評聘、職務晉升、工資傾斜等支持政策，創新人才評價機制。

參考文獻：

[1]郝儒杰.“兩山”理念視角下的生態治理體系構建邏輯——以四川省涉藏州縣為例[J].西藏研究，2020（04）.

基金項目：中共四川省委省直機關黨校2020年校級一般調研項目：“四川藏區農業經濟高質量發展的困境及路徑研究”（項目編號：SCJD2020DY12）