關(guān)于大力推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的探討

趙悅

摘要：先對(duì)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式作簡(jiǎn)要的介紹，進(jìn)而在新常態(tài)視角下就PPP模式在我國(guó)基建投融資領(lǐng)域的運(yùn)用要點(diǎn)及策略作系統(tǒng)的分析論述，以此實(shí)現(xiàn)PPP進(jìn)一步推動(dòng)政府公共服務(wù)職能落實(shí)的目的。

關(guān)鍵詞：政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式;政府采購(gòu);財(cái)政政策;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式近年來在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施完善中發(fā)揮著重要的作用，依然成為國(guó)家和地方政府解決基建投融資問題的新方式，尤其所建立的現(xiàn)代化財(cái)政制度更是大大提升了政府基建落實(shí)能力。在新常態(tài)下，國(guó)家對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP模式給予了充分的重視，有針對(duì)性的制定了一系列的措施，一些地方政府業(yè)已形成了獨(dú)具特色的PPP運(yùn)作模式，對(duì)基建工作高效開展具有十分重要的意義。因此，對(duì)新常態(tài)下基建投融資領(lǐng)域的PPP模式運(yùn)用要點(diǎn)與策略作系統(tǒng)的分析論述十分必要。

1.新常態(tài)下的PPP運(yùn)作模式

PPP運(yùn)作模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的一種新模式，旨在推動(dòng)政府公共服務(wù)能力。從會(huì)計(jì)學(xué)的角度來看，PPP運(yùn)作模式承擔(dān)著資本運(yùn)作、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)等相關(guān)性內(nèi)容，并在后續(xù)通過兩種主要方式來獲得投資回報(bào)，即使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)，政府在其中發(fā)揮“守夜人”的職能，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量與價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，以此確保公共利益可以最大化實(shí)現(xiàn)。就現(xiàn)階段PPP運(yùn)作模式的應(yīng)用情況來看，其主要的運(yùn)用方式有三種，即經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。比如在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，所采取的模式是建設(shè)→運(yùn)營(yíng)→移交、建設(shè)→擁有→運(yùn)營(yíng)→移交等模式，可以取得較好的成效。再比如準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目通過采取投資、價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，可以確保投資者獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益，可將有限的資金用到“刀刃”上，切實(shí)推動(dòng)基建建設(shè)發(fā)展。除此之外，隨著近年來PPP運(yùn)作模式的廣泛應(yīng)用，其在燃?xì)夤こ獭⑽鬯卫怼⒗幚怼⒐╇娂肮┧こ讨邪l(fā)揮著十分重要的作用，可取得較好的成效。城鎮(zhèn)化及相關(guān)的土地制度改革、戶籍制度改革帶來旺盛的基礎(chǔ)設(shè)施需求。據(jù)中國(guó)社科院《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（2021）》的初步測(cè)算，未來20年內(nèi)，要促成4-5億農(nóng)村人口市民化，至少需要40-50萬億基建投入。因此，在新常態(tài)下，一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作可以多嘗試采用PPP運(yùn)作模式。

2.PPP模式在我國(guó)基建投融資領(lǐng)域的運(yùn)用要點(diǎn)及策略

2.1進(jìn)一步發(fā)揮政府監(jiān)管機(jī)制

相比傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，PPP模式的優(yōu)勢(shì)十分顯著，最大的優(yōu)勢(shì)在于可以突破政府與市場(chǎng)之間的界限，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)及社會(huì)各個(gè)主體的職責(zé)，在合作機(jī)制下確保可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建以政府、政策、市場(chǎng)、企業(yè)多位一體的管理體系。政府只需要進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)督作用即可，并適當(dāng)減少對(duì)相關(guān)事務(wù)的干預(yù)，將關(guān)注點(diǎn)更多聚焦于社會(huì)管理與市場(chǎng)監(jiān)管，繼而為社會(huì)大眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

2.2預(yù)算平衡機(jī)制的進(jìn)一步完善

以往由地府政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政支出和政府預(yù)算外支出是主要資金來源。隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，地方政府全部收支將納入預(yù)算管理，融資平臺(tái)渠道也被切斷，土地制度改革和城鎮(zhèn)化改革將削弱地方政府在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的資金來源，財(cái)稅體制改革和土地制度改革使地方政府預(yù)算約束趨緊，基礎(chǔ)設(shè)施供給能力有所下降。在這一背景下，進(jìn)一步推廣應(yīng)用PPP模式已經(jīng)成為必然。具體來說，政府可強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)期收入的可行性研究力度，并給予相關(guān)社會(huì)主體及企業(yè)更多的補(bǔ)貼，以此吸引更多的社會(huì)企業(yè)參與到項(xiàng)目的“全生命周期”建設(shè)中。

2.3推進(jìn)PPP單一法案的確立

PPP運(yùn)行模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中雖然已經(jīng)得到了較為廣泛的應(yīng)用，但依然存在著一些亟需解決的問題。比如在基建項(xiàng)目實(shí)施過程中，材料與設(shè)備的采購(gòu)已經(jīng)不需要再進(jìn)行招標(biāo)，也不必單獨(dú)編寫項(xiàng)目實(shí)施方案，無疑是對(duì)基建工程“減負(fù)”，但在缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制的情況下，勢(shì)必會(huì)影響PPP運(yùn)行模式的權(quán)威性與專業(yè)性。因此，進(jìn)一步完善以PPP運(yùn)行模式為主的法律發(fā)揮尤為急迫。可以重點(diǎn)從以下幾點(diǎn)著手：①國(guó)務(wù)院與國(guó)家發(fā)改委應(yīng)盡快落實(shí)PPP單一立法工作，做好頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建一體化管理機(jī)制，為PPP運(yùn)行模式提供立法依據(jù);②基建項(xiàng)目涉及到立項(xiàng)、土地、規(guī)劃及建設(shè)等相關(guān)程序，而目前精細(xì)化操作指南制定還有較大的完善空間。因此，后續(xù)需要針對(duì)性的制定PPP行業(yè)操作規(guī)范，確保基建項(xiàng)目立項(xiàng)后，可以借助運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、規(guī)劃建設(shè)等環(huán)節(jié)工作確保快速投入;③PPP發(fā)展的財(cái)政政策也是后續(xù)需要重點(diǎn)完善的內(nèi)容，一方面要發(fā)揮市場(chǎng)與政府“兩只手”的作用，另一方面要畫好“路線圖”，對(duì)所實(shí)施的基建項(xiàng)目進(jìn)行督辦，及時(shí)通報(bào)建設(shè)情況，嚴(yán)控操作的規(guī)范性。從會(huì)計(jì)預(yù)算管控的角度來說，在基建項(xiàng)目財(cái)政方案制定過程中，要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制等均開展分析，建立財(cái)政支出的責(zé)任臺(tái)賬，將一些可以事先控制的風(fēng)險(xiǎn)消除，做到事前、事中及事后控制，降低基建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

2.4改善PPP工作環(huán)境，創(chuàng)新工作機(jī)制

基建工程所涉及的內(nèi)容較為廣泛，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的影響，PPP工作環(huán)境尚需進(jìn)一步的改善。一方面，對(duì)現(xiàn)有的PPP運(yùn)營(yíng)模式與政策落實(shí)力度要加強(qiáng)監(jiān)管，在全社會(huì)中構(gòu)建和形成一種濃厚的輿論氛圍，以此形成廣泛的社會(huì)共識(shí)，為PPP模式的廣泛推行營(yíng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境。另一方面，PPP模式的運(yùn)行不能猶如空中樓閣，不能只注重理論而忽視實(shí)踐。為進(jìn)一步強(qiáng)化PPP模式的應(yīng)用廣度與深度，國(guó)家相關(guān)部門要著手開展專題培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、學(xué)習(xí)深造等一系列培訓(xùn)方式，以此為今后PPP模式推廣與基建工程發(fā)展培育高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。除此之外，基建工程也需要民營(yíng)資金的積極參與，這對(duì)于營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有十分重要的作用。因此，政府要做到對(duì)民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)的一視同仁，一些規(guī)模適中、經(jīng)濟(jì)成本不高的基建項(xiàng)目適當(dāng)向民營(yíng)資本傾斜，鼓勵(lì)民營(yíng)資本加入到PPP模式中來，以此構(gòu)建多元化的PPP經(jīng)營(yíng)模式。

3.結(jié)語

在新常態(tài)下，PPP推進(jìn)還存在諸多的問題，尤其是認(rèn)知偏差、頂層制度不統(tǒng)一、管理機(jī)制不協(xié)調(diào)等問題已經(jīng)愈演愈烈，必須“下狠手”來解決。這要求政府和相關(guān)部門要統(tǒng)籌全局，強(qiáng)化監(jiān)管力度，采用多種方式來推動(dòng)PPP模式的完善與發(fā)展。

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