關于大力推進政府與社會資本合作(PPP)模式的探討

趙悅

摘要：先對政府與社會資本合作（PPP）模式作簡要的介紹，進而在新常態視角下就PPP模式在我國基建投融資領域的運用要點及策略作系統的分析論述，以此實現PPP進一步推動政府公共服務職能落實的目的。

關鍵詞：政府與社會資本合作（PPP）模式;政府采購;財政政策;基礎設施建設

政府與社會資本合作（PPP）模式近年來在推動經濟發展，基礎設施完善中發揮著重要的作用，依然成為國家和地方政府解決基建投融資問題的新方式，尤其所建立的現代化財政制度更是大大提升了政府基建落實能力。在新常態下，國家對公共服務領域的PPP模式給予了充分的重視，有針對性的制定了一系列的措施，一些地方政府業已形成了獨具特色的PPP運作模式，對基建工作高效開展具有十分重要的意義。因此，對新常態下基建投融資領域的PPP模式運用要點與策略作系統的分析論述十分必要。

1.新常態下的PPP運作模式

PPP運作模式是基礎設施建設與運營的一種新模式，旨在推動政府公共服務能力。從會計學的角度來看，PPP運作模式承擔著資本運作、建設與運營等相關性內容，并在后續通過兩種主要方式來獲得投資回報，即使用者付費與政府付費，政府在其中發揮“守夜人”的職能，對基礎設施建設的質量與價格進行監管，以此確保公共利益可以最大化實現。就現階段PPP運作模式的應用情況來看，其主要的運用方式有三種，即經營性項目、準經營性項目及非經營性項目。比如在經營性項目中，所采取的模式是建設→運營→移交、建設→擁有→運營→移交等模式，可以取得較好的成效。再比如準經營性項目通過采取投資、價格的協同機制，可以確保投資者獲得良好的經濟效益，可將有限的資金用到“刀刃”上，切實推動基建建設發展。除此之外，隨著近年來PPP運作模式的廣泛應用，其在燃氣工程、污水治理、垃圾處理、供電及供水工程中發揮著十分重要的作用，可取得較好的成效。城鎮化及相關的土地制度改革、戶籍制度改革帶來旺盛的基礎設施需求。據中國社科院《中國城市發展報告（2021）》的初步測算，未來20年內，要促成4-5億農村人口市民化，至少需要40-50萬億基建投入。因此，在新常態下，一些基礎設施的建設工作可以多嘗試采用PPP運作模式。

2.PPP模式在我國基建投融資領域的運用要點及策略

2.1進一步發揮政府監管機制

相比傳統的基礎設施建設模式，PPP模式的優勢十分顯著，最大的優勢在于可以突破政府與市場之間的界限，重點強調政府、市場及社會各個主體的職責，在合作機制下確保可以發揮各自的優勢，構建以政府、政策、市場、企業多位一體的管理體系。政府只需要進一步發揮監督作用即可，并適當減少對相關事務的干預，將關注點更多聚焦于社會管理與市場監管，繼而為社會大眾提供更加優質的服務。

2.2預算平衡機制的進一步完善

以往由地府政府主導的基礎設施建設，財政支出和政府預算外支出是主要資金來源。隨著新《預算法》的實施，地方政府全部收支將納入預算管理，融資平臺渠道也被切斷，土地制度改革和城鎮化改革將削弱地方政府在土地流轉環節的資金來源，財稅體制改革和土地制度改革使地方政府預算約束趨緊，基礎設施供給能力有所下降。在這一背景下，進一步推廣應用PPP模式已經成為必然。具體來說，政府可強化項目預期收入的可行性研究力度，并給予相關社會主體及企業更多的補貼，以此吸引更多的社會企業參與到項目的“全生命周期”建設中。

2.3推進PPP單一法案的確立

PPP運行模式在基礎設施建設中雖然已經得到了較為廣泛的應用，但依然存在著一些亟需解決的問題。比如在基建項目實施過程中，材料與設備的采購已經不需要再進行招標，也不必單獨編寫項目實施方案，無疑是對基建工程“減負”，但在缺乏競爭機制與監管機制的情況下，勢必會影響PPP運行模式的權威性與專業性。因此，進一步完善以PPP運行模式為主的法律發揮尤為急迫。可以重點從以下幾點著手：①國務院與國家發改委應盡快落實PPP單一立法工作，做好頂層設計，構建一體化管理機制，為PPP運行模式提供立法依據;②基建項目涉及到立項、土地、規劃及建設等相關程序，而目前精細化操作指南制定還有較大的完善空間。因此，后續需要針對性的制定PPP行業操作規范，確保基建項目立項后，可以借助運營監管、規劃建設等環節工作確保快速投入;③PPP發展的財政政策也是后續需要重點完善的內容，一方面要發揮市場與政府“兩只手”的作用，另一方面要畫好“路線圖”，對所實施的基建項目進行督辦，及時通報建設情況，嚴控操作的規范性。從會計預算管控的角度來說，在基建項目財政方案制定過程中，要對風險、運作方式、交易結構、監管機制等均開展分析，建立財政支出的責任臺賬，將一些可以事先控制的風險消除，做到事前、事中及事后控制，降低基建項目風險。

2.4改善PPP工作環境，創新工作機制

基建工程所涉及的內容較為廣泛，受制于經濟發展因素的影響，PPP工作環境尚需進一步的改善。一方面，對現有的PPP運營模式與政策落實力度要加強監管，在全社會中構建和形成一種濃厚的輿論氛圍，以此形成廣泛的社會共識，為PPP模式的廣泛推行營造良好的內外部環境。另一方面，PPP模式的運行不能猶如空中樓閣，不能只注重理論而忽視實踐。為進一步強化PPP模式的應用廣度與深度，國家相關部門要著手開展專題培訓、現場觀摩、學習深造等一系列培訓方式，以此為今后PPP模式推廣與基建工程發展培育高素質的人才隊伍。除此之外，基建工程也需要民營資金的積極參與，這對于營造公平的競爭機制有十分重要的作用。因此，政府要做到對民營企業與國有企業的一視同仁，一些規模適中、經濟成本不高的基建項目適當向民營資本傾斜，鼓勵民營資本加入到PPP模式中來，以此構建多元化的PPP經營模式。

3.結語

在新常態下，PPP推進還存在諸多的問題，尤其是認知偏差、頂層制度不統一、管理機制不協調等問題已經愈演愈烈，必須“下狠手”來解決。這要求政府和相關部門要統籌全局，強化監管力度，采用多種方式來推動PPP模式的完善與發展。

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