我國高校內(nèi)部糾紛解決機制的構(gòu)成、局限及其克服

芮振華

內(nèi)容摘要：我國教育法治進程不斷推進，無論是高校自身還是國家機關(guān)都建立了相應(yīng)的機構(gòu)和制度來解決高等教育領(lǐng)域的糾紛。這些機制中最為典型的主要包括教育申訴制度、教育調(diào)解制度、教育仲裁制度和教育訴訟制度等。這些制度在實際運行中主要存在重點不突出、內(nèi)部救濟渠道不暢通、部分救濟制度之間出現(xiàn)功能重合以及訴訟救濟標準不明確等問題。針對這些問題，應(yīng)當提升學生權(quán)利觀念、完善申訴制度的主導(dǎo)地位、建立不同救濟形式之間的銜接與協(xié)調(diào)、完善相關(guān)法律規(guī)范等措施來實現(xiàn)高校內(nèi)部糾紛多元化解決機制的有效運行。

關(guān)鍵詞：糾紛解決機制 高等教育 學生管理 救濟制度 學生權(quán)利 申訴制度

中圖分類號：DF36? 文獻標識碼：A? 文章編號：1674-4039-（2020）05-0131-139

一、問題的提出

隨著我國教育法治進程的不斷推進，尤其是高等教育領(lǐng)域的法治化治理成效日益凸顯，高校師生通過正當手段維護自身合法權(quán)益的訴求逐步提升，高校也通過建立多元化的糾紛解決機制來回應(yīng)和解決發(fā)生在高校內(nèi)部的糾紛。然而，在高校體制機制改革不斷深化的大背景下，高校內(nèi)部糾紛呈現(xiàn)出與以往不同的特點：首先，糾紛發(fā)生的原因更為復(fù)雜，其中受社會因素影響的程度加深。在當下社會，高校的地位顯然不似計劃經(jīng)濟時期那樣如此獨立，其與社會的交集越來越多。無論是對學生的管理，還是對教師的聘用、評價和解聘都不可能遵循原有的方式方法，而是應(yīng)該采取更為多元化的手段。其次，糾紛帶來的社會影響更加廣泛，引發(fā)出較為普遍的社會關(guān)注。教育問題已成為公眾普遍關(guān)注的重要問題之一，而高等教育作為國民教育序列的最后階段，更是引起社會的廣泛關(guān)注。尤其是互聯(lián)網(wǎng)、自媒體時代，許多高校內(nèi)部糾紛如果不能及時解決，很可能迅速成為社會各界關(guān)注的熱點。最后，高校糾紛的解決難度加大。由于高校糾紛不斷從表面走向深層，不斷從個人糾紛走向社會關(guān)注的熱點問題，而案件爭議的內(nèi)容也從傳統(tǒng)的人事、財產(chǎn)問題向?qū)W位、學術(shù)糾紛等專業(yè)性更強的角度轉(zhuǎn)變。因此，目前發(fā)生的大量高校糾紛的解決難度較之以前要增大很多，其最顯著的特點是已經(jīng)“從自然狀態(tài)糾紛到法律事實糾紛”。〔1 〕可以看出，高校內(nèi)部糾紛在新時期呈現(xiàn)的諸多特點 〔2 〕 已經(jīng)在呼吁甚至要求高校及時作出回應(yīng)，從糾紛解決機制著手，將糾紛通過合法正當?shù)穆窂交庠诟咝?nèi)部。

針對高校內(nèi)部糾紛表現(xiàn)出的新特征和新趨勢，無論是高校自身，還是相關(guān)法律規(guī)范都采取了相應(yīng)的措施來應(yīng)對新挑戰(zhàn)。就高校來說，為了化解學校內(nèi)部糾紛，眾多高校紛紛建立了學生申訴委員會，制定學生申訴管理辦法，通過規(guī)章的形式將學生內(nèi)部申訴權(quán)加以明確。〔3 〕但是，我國高校當前的申訴處理機制尚未充分發(fā)揮其功能， 〔4 〕甚至有些高校的申訴制度出現(xiàn)“權(quán)利救濟虛置”和“權(quán)力監(jiān)督困境” 〔5 〕的狀態(tài)。在立法層面上，則是2017年對《普通高等學校學生管理規(guī)定》作出的全面修訂。這次修訂不僅在理念上改變了傳統(tǒng)的學生管理法理念，確立了控制高校權(quán)力的立法精神，還更為強調(diào)對學生權(quán)利的保障，尤其是明確完善了正當程序原則在學生管理中的重要地位。以正當程序在教育法領(lǐng)域的應(yīng)用為切入點，確立了學生權(quán)利保護的新標準。因此，有學者直言：“新修訂的《普通高等學校學生管理規(guī)定》總結(jié)了十余年間在教育法治理論和實踐上積累的經(jīng)驗，其內(nèi)容在專業(yè)性科學性上都有明顯的進步，特別是對于保障學生權(quán)利和規(guī)范高校管理行為有重要意義。” 〔6 〕

綜上可知，當下我國高等教育領(lǐng)域的內(nèi)部糾紛在新時期具有了許多新的特點，而一些傳統(tǒng)問題仍然懸而未決，在新老問題相互交錯的情形下如何依法依規(guī)、公平合理地解決上述糾紛成為高校治理的重中之重。雖然我們在高校治理框架和法律法規(guī)制定等方面及時采取了相關(guān)措施，但是如何發(fā)揮高校內(nèi)外部多重措施的作用形成合力，仍然是當下學校糾紛解決的關(guān)鍵所在。

二、當下高校內(nèi)部糾紛解決機制的主要形式

所謂的糾紛解決，有學者認為“是通過特定的方式和程序解決糾紛和沖突，恢復(fù)社會平衡和秩序的活動和過程”。〔7 〕在此基礎(chǔ)上，我們可以發(fā)現(xiàn)糾紛解決機制就是能夠?qū)崿F(xiàn)糾紛解決這一目的的多元化制度體系，如訴訟、復(fù)議、調(diào)解、申訴等。可見，高校內(nèi)部糾紛的解決方式也不是孤立存在的，而是應(yīng)該立足于我國糾紛解決模式的整體框架具體探討。我國糾紛解決模式的類型多種多樣。在我國立法實踐中，《普通高等學校學生管理規(guī)定》中對于學生權(quán)利的救濟主要規(guī)定了學生申訴機制， 〔8 〕除此之外還間接規(guī)定了訴訟制度、調(diào)解制度等。〔9 〕我國《教師法》第39條 〔10 〕規(guī)定了教師具有的申訴權(quán)利，確立了教師申訴制度，此處的教師顯然也包括高等學校的教師，但該法對于校師糾紛的其他解決機制沒有明確規(guī)定。

縱觀我國與高等教育糾紛有關(guān)的法律規(guī)范可知，目前無論是校生糾紛還是校師糾紛，其最主要的解決方式仍然是申訴制度。由此可見，當前高校內(nèi)部糾紛的解決方式在法律規(guī)范上表現(xiàn)為形式較為單一。當然，除了有關(guān)高校的立法以外，其他法律規(guī)定的糾紛解決機制能否直接適用于教育糾紛的解決是值得思考的，例如仲裁法規(guī)定的仲裁制度，人民調(diào)解法和民事訴訟法規(guī)定的調(diào)解制度，行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議制度等等。這些糾紛解決機制能否適用于高等教育糾紛？筆者認為這是必然的，也是高校糾紛解決所必需的。但是這些制度在具體實施過程中的主要瓶頸在于缺少相應(yīng)的專門機構(gòu)和直接的法律規(guī)范，導(dǎo)致往往只能局限于理論層面，然而這種理論層面的探討仍然具有現(xiàn)實意義。以下，筆者將圍繞高校內(nèi)部糾紛解決機制這一主題，對當前的糾紛解決方式進行有針對性的分析。

（一）教育糾紛申訴制度

申訴制度在我國多部法律法規(guī)中都有規(guī)定。根據(jù)申訴主體和申訴對象的不同，申訴也具有不同的分類。具體到教育申訴領(lǐng)域，根據(jù)申訴機構(gòu)的不同可以分為行政申訴與校內(nèi)申訴，根據(jù)申訴主體的不同則可以區(qū)分為學生申訴與教師申訴。行政申訴，顧名思義是糾紛主體向行政機關(guān)提起的申訴，主要是指：“對行政機關(guān)作出的處理決定，公民、法人或者其他組織不服的，可以向該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)或者法定機關(guān)提出要求復(fù)查的請求。” 〔11 〕可見，行政申訴的申訴對象針對的是行政機關(guān)作出的決定，而申訴人與被申訴機關(guān)之間通常是一種特殊的法律關(guān)系，而學生和教師與學校之間的關(guān)系就是典型之一。相對于行政申訴較為濃厚的“行政色彩”而言，校內(nèi)申訴制度在主體和程序?qū)用鎰t不那么嚴格。校內(nèi)接受申訴的機構(gòu)一般稱之為校內(nèi)申訴委員會，其運行依據(jù)多是各個高校自己制定的申訴條例等。教師在認為自身權(quán)利受到學校侵犯時既可以進行行政申訴也可以進行校內(nèi)申訴，《教師法》39條 〔12 〕明確賦予了教師向行政機關(guān)進行申訴的權(quán)利。我國高等學校的學生申訴制度在《普通高等學校學生管理規(guī)定》中也有規(guī)定，其制度設(shè)計和教師申訴并無太大差別。另外，校內(nèi)申訴與行政申訴并無程序前置的區(qū)分，其可以直接提起行政申訴。

與行政申訴制度比較相同的救濟類型莫過于行政復(fù)議制度。我國行政復(fù)議法明確規(guī)定了行政復(fù)議的對象是具體行政行為，而具體行政行為的作出一般而言就是行政機關(guān)，而高校作出的行為能否擴大解釋為“具體行政行為”是存在爭議的。針對這一問題，《行政復(fù)議法》第8條規(guī)定：“不服行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴”。可見，行政申訴和行政復(fù)議之間是相互并列的，那么高校教師和學生能否針對學校作出的處分等行為提出復(fù)議呢？筆者認為教師和學生如果對學校作出的人事聘用、學位授予決定或者處分等不服的，可以提起申訴。如果對教育行政部門的處理意見仍然不服則可以提出行政訴訟，而沒必要再經(jīng)過行政復(fù)議。畢竟，實踐中無論是接受申訴的機構(gòu)還是接受復(fù)議的機構(gòu)都是教育行政機關(guān)，其實質(zhì)作用差別不大。

（二）教育糾紛調(diào)解制度

調(diào)解制度是多元化糾紛解決機制的重要組成部分。教育調(diào)解制度主要是指學生、高校或者其他類似的教育機構(gòu)在其內(nèi)部設(shè)立的針對相關(guān)糾紛進行調(diào)解的一系列制度和活動的總稱。現(xiàn)實中，調(diào)解制度也分為行政調(diào)解和內(nèi)部調(diào)解兩種，前者主要是行政機關(guān)主持的，而后者則是高校內(nèi)部的調(diào)解委員會主持的。行政調(diào)解與高校內(nèi)部的調(diào)解雖然都旨在解決高校內(nèi)部糾紛，但兩者在機構(gòu)、組成人員和程序上都存在不同，實踐中高校內(nèi)部調(diào)解的適用范圍和頻率較之于行政調(diào)解要高。在高校糾紛解決過程中，因為雙方主體的特殊性，調(diào)解制度的應(yīng)用范圍很廣。西方國家在處理高校內(nèi)部糾紛過程中也充分發(fā)揮調(diào)解的作用，如在美國許多高校中都建立了校生糾紛解決的調(diào)解制度。〔13 〕

調(diào)解制度之所以在高校內(nèi)部糾紛解決中具有特殊地位，主要是與高校內(nèi)部糾紛的特征有關(guān)。首先，高校糾紛的類型比較固定，適用調(diào)解制度有章法可循。一般而言，校師糾紛主要體現(xiàn)在人事聘用、職稱評審、績效考核等方面，而校生糾紛則主要是學位授予、紀律處分等方面。這些糾紛占高校內(nèi)部糾紛的絕大部分，其解決模式在高校內(nèi)部已有一定的成例，此時運用調(diào)解制度更為適宜。其次，高校內(nèi)部糾紛主體較為固定和特殊，適用調(diào)解制度能夠更好地解決沖突。高校內(nèi)部糾紛的兩方主體相對固定，無論是教師還是學生，其與學校之間的關(guān)系都比較特殊，如果運用較為繁瑣和強硬的手段解決糾紛有可能并不利于糾紛的有效解決。而采用調(diào)解這種較為柔性的解決方法對于高校內(nèi)部糾紛而言顯然更為妥當。再次，高校內(nèi)部糾紛的專業(yè)性較強，適用調(diào)解方式加以解決具有更大優(yōu)勢。高校內(nèi)部糾紛在某些特定情形下，需要專業(yè)人士對糾紛的爭議焦點進行梳理和確定。在調(diào)解過程中邀請專家學者對糾紛進行專業(yè)分析，不僅有助于緩解糾紛雙方的爭議，還能夠提供更為專業(yè)性的觀點，從而提高糾紛解決的說服力。

通過調(diào)解制度來解決高校內(nèi)部糾紛具有其他制度無法比擬的優(yōu)勢，但調(diào)解制度也具有一定的弊端，如強制力不足、程序較為隨意等。〔14 〕這些問題的存在直接影響著調(diào)解制度作用的發(fā)揮。因此，在高校內(nèi)部調(diào)解制度構(gòu)建的過程中應(yīng)回避這些問題，并汲取人民調(diào)解和行政調(diào)解的有益經(jīng)驗加以完善。

（三）教育糾紛仲裁制度

教育仲裁是指“學校、學生在教育和受教育活動的過程中發(fā)生了學校糾紛，并將這些糾紛提交給教育仲裁委員會裁決，教育仲裁委員會對其進行處理，并作出對雙方具有法律效力的裁決，從而解決學校糾紛的一種方式或制度”。〔15 〕從上述定義可知，教育仲裁制度是一般仲裁制度在教育領(lǐng)域的具體化，其既具有一定的民間性、常規(guī)性，同時也具有一定的行政色彩。相較于申訴機制、調(diào)解機制，仲裁在教育糾紛的解決上具有獨特的優(yōu)勢，而相對于其他領(lǐng)域的仲裁制度，如行政仲裁、勞動爭議仲裁等，教育糾紛仲裁同樣也突出了其在教育糾紛解決上的鮮明特點：

首先，教育仲裁制度具有較強的專業(yè)性，能夠增強糾紛處理結(jié)果的說服力。教育糾紛尤其是學術(shù)糾紛的專業(yè)性是不可置疑的，解決糾紛時，就必然要依托更為專業(yè)的裁決制度。相對于其他制度而言，仲裁制度的專業(yè)性主要體現(xiàn)在教育仲裁的組成上。教育仲裁的仲裁員一般是由該領(lǐng)域的專家學者構(gòu)成，這些學者對于教育糾紛的具體內(nèi)容都有較為專業(yè)和清晰的認知。因此，會結(jié)合自身的專業(yè)知識對所涉糾紛進行處置，從而保障糾紛解決的專業(yè)性。這些專家雖然不是法律領(lǐng)域的專業(yè)人士，但是相對于法官而言，他們本身的專業(yè)知識和經(jīng)驗更為重要，而教育糾紛所涉及問題也并不是法官依據(jù)法律所能解決的，有時候法律適用倒是次要問題。

其次，教育仲裁制度具有一定的準司法屬性，從而保障教育仲裁制度的權(quán)威性。一般而言，非訴訟解決機制的最大弊端就在于解決方式本身缺少相應(yīng)的強制力和權(quán)威性，從而導(dǎo)致最終結(jié)果不能夠很好地執(zhí)行。教育仲裁制度在具體運作過程中能夠克服上述缺陷，因為仲裁制度本身屬于廣義的司法制度，也是國家認可并提倡的糾紛解決制度。仲裁裁決的效力如同司法判決一樣具有一定的強制力，雖然這種強制力不是最終的。另外，仲裁制度在運行的過程中還必須遵守法律規(guī)定的相應(yīng)程序，堅持程序公正，從而保障仲裁結(jié)果的公正性。在眾多仲裁程序中最為重要的程序應(yīng)該是當事人必須在自愿的基礎(chǔ)上選擇仲裁，選擇仲裁的事項和內(nèi)容，甚至仲裁員的選擇也可以由當事人加以選定，這樣就能夠促使仲裁制度本身具有獨立性、中立性，仲裁結(jié)果也才能夠更好地執(zhí)行。

再次，教育仲裁還具有便捷性和經(jīng)濟性。相較于訴訟制度而言，仲裁可以采取一次裁決、一裁終局的原則，從而避免司法中上訴制度帶來的時間成本和經(jīng)濟成本。另外，教育仲裁有時候主要是臨時性的，對某一教育糾紛開展針對性的仲裁，從而減少常設(shè)機構(gòu)帶來的運行成本。因此，教育仲裁制度在糾紛解決效率和糾紛解決成本上具有鮮明的優(yōu)勢，也是解決教育糾紛的優(yōu)先選擇。

（四）教育糾紛訴訟制度

教育糾紛能否進行訴訟？在當下已經(jīng)幾乎沒有爭議。理論上，隨著傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論逐步被打破，司法介入教育領(lǐng)域的深度和廣度都逐漸加強。實踐中，行政訴訟法對于學生的學位糾紛和紀律處分糾紛等逐步納入受案范圍，一系列影響深遠的高等教育糾紛案件逐步成為打破原有教育糾紛訴訟制度壁壘的重要力量。最為典型的莫過于最高人民法院發(fā)布的第38號指導(dǎo)案例：田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證案。該案中最高人民法院明確指出：“1.高等學校對受教育者因違反校規(guī)、校紀而拒絕頒發(fā)學歷證書、學位證書，受教育者不服的，可以依法提起行政訴訟。2.高等學校依據(jù)違背國家法律、行政法規(guī)或規(guī)章的校規(guī)、校紀對受教育者作出退學處理等決定的，人民法院不予支持。3.高等學校對因違反校規(guī)、校紀的受教育者作出影響其基本權(quán)利的決定時，應(yīng)當允許該受教育者申辯，并在決定作出后及時向其送達，否則視為違反法定程序。”

（三）教育行政申訴制度與教育行政復(fù)議之間有重合，兩者的分工和功能不明確

高等教育糾紛解決機制有內(nèi)部和外部之分，其中外部糾紛解決機制主要包括教育行政申訴、行政復(fù)議、仲裁和訴訟等不同方式。在這些方式中最為突出的問題就是制度之間可能存在沖突。然而，一些制度的沖突尚且存在調(diào)節(jié)機制，而制度功能的重合則需要進一步研究和明確。正如上文提到的申訴制度分為教師申訴和學生申訴兩種，也分為校內(nèi)申訴和行政申訴。教師和學生都可以針對相關(guān)校師糾紛和校生糾紛提起行政申訴，其申訴受理機構(gòu)一般是教育行政管理部門。可見，教育行政申訴制度和教育行政復(fù)議制度存在相雷同之處：首先，兩者的受理機構(gòu)都是教育行政管理部門;其次，兩者在受案事項和范圍上也存在共通之處，其范圍較為固定;第三，處理效果上都不具有終局性，當事人都可以根據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起訴訟。而兩者的不同顯而易見最主要的乃是兩者所依據(jù)的法律規(guī)范不同。行政申訴和教育行政復(fù)議存在重合，而同一行政機構(gòu)按照不同的程序在受理到相同的案件時該如何處理？這在法律規(guī)范中并無明確規(guī)定，而行政機關(guān)能否合并處理或者作出同樣的答復(fù)，也存在爭議。

（四）高等學校領(lǐng)域糾紛的行政訴訟途徑標準還需要明確

傳統(tǒng)上，高校領(lǐng)域的糾紛因特別權(quán)力關(guān)系理論的影響而無法進入到司法視野，從而導(dǎo)致教師和學生權(quán)利得不到充分保障。然而，“隨著我國教育現(xiàn)代化和法治建設(shè)的發(fā)展，學生個體的獨立性越來越受到社會的認可和尊重”， 〔19 〕公民權(quán)利觀念的興起，使得司法審查功能在教育領(lǐng)域糾紛解決中也發(fā)揮著越來越重要的作用。許多原來無法進行司法審查的教育糾紛，也通過法院的努力和法治的推進而順利進入訴訟領(lǐng)域。這一成就對于推進教育領(lǐng)域糾紛的合理解決大有助益。但是我們也應(yīng)該清醒地發(fā)現(xiàn)高校領(lǐng)域的教育糾紛在進入行政訴訟的過程中仍然存在諸多問題，其中一個突出方面就是如何確定教育糾紛司法審查的基準。雖然有學者根據(jù)“重要性理論”，認為作為一項法治要求，法院必須受理諸如“勒令退學”“開除學籍”等與受教育權(quán)關(guān)系重大事項的訴訟，以對學生的基本權(quán)利提供必要的救濟。〔20 〕但是什么情況下可以確定為“重大事項”？應(yīng)該由誰來確認糾紛爭議對象構(gòu)成“重大事項”？這些問題仍然是困擾高等教育糾紛進入行政訴訟的關(guān)鍵所在。雖然總體上司法介入糾紛解決仍然應(yīng)該堅持“有限性” 〔21 〕原則，應(yīng)該尊重高校的自主管理權(quán)限，但是對于高校侵犯教師和學生權(quán)利的行為，如果不加以司法審查顯然與法治精神相違背。而確定高等教育糾紛的行政訴訟標準則直接決定著有限性原則的合理適用。

四、我國高校內(nèi)部糾紛解決機制的完善舉措：多元化與重點突出相結(jié)合

我國高校內(nèi)部糾紛解決機制在實踐中的問題之所以存在其原因較為復(fù)雜，最為關(guān)鍵的有以下幾個方面：首先，我國高校管理體制的改革時間較短，制度實施上仍存在進步空間。相對于西方社會長期以來的大學自治和法治傳統(tǒng)，我國自計劃經(jīng)濟時期向當下教育體制改革的進程還較短，許多潛在的問題還沒有得以解決。而高校改革進入深水期，許多問題還需要從教育法治的整體出發(fā)，加以系統(tǒng)改革。其次，高校內(nèi)部糾紛解決機制的確立還需要依托現(xiàn)有的糾紛解決方式。因此，高校糾紛解決機制的確立還受制于現(xiàn)有的糾紛解決方式，如果已有的申訴、仲裁、復(fù)議和訴訟制度本身就存在問題，那么高校糾紛解決機制還需要克服這些問題并加以完善。最后，高校內(nèi)部的糾紛解決方式的構(gòu)建仍不到位，尤其是在機構(gòu)設(shè)置和程序安排上。高校內(nèi)部糾紛解決方式是在高校內(nèi)部建立受理師生與學校糾紛的機構(gòu)和程序，但是我國高校內(nèi)部糾紛受理機構(gòu)還存在公正性不足、程序設(shè)置不健全等問題，這也導(dǎo)致了高校糾紛無法在內(nèi)部加以化解。從上述原因我們不難發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)部糾紛解決機制存在的問題并不容小覷，筆者認為要解決這些問題還需要從以下幾方面著手：

第一，依賴制度和實踐推動教師和學生權(quán)利觀念的提升。高校糾紛的化解需要教師和學生積極主動捍衛(wèi)自身權(quán)益，去提升維護自身利益的觀念。然而，實踐中許多教師和學生受限于維權(quán)本身帶來的負面效應(yīng)，以及維權(quán)成功幾率較小等原因，不能夠積極去對相關(guān)糾紛提出主張。因此，調(diào)動師生維護權(quán)利的積極性十分關(guān)鍵，也是推動高校管理秩序正常化的必然舉措。提升教師和學生權(quán)利觀念的方式和方法有許多種，傳統(tǒng)上認為通過教育和引導(dǎo)是最主要的方式。“大量的實踐表明，教育活動中的利益沖突，不能僅僅依靠教育法律法規(guī)、強制命令和行政手段來解決”， 〔22 〕但是筆者認為，理論上的教育和引導(dǎo)固然重要，但依靠制度運作和具體實踐來加以推動更為直接有效。首先，制度的運行能夠使許多師生在維護自身權(quán)利時有所依據(jù)，而具體實踐，尤其是成功案例則能夠激發(fā)教師和學生維護自身權(quán)利的熱情。其次，具體實踐不僅有助于培養(yǎng)學生權(quán)利觀念，還能夠引起公眾的集體反思，對于高等教育領(lǐng)域存在的問題加以系統(tǒng)性解決，最終提高高校管理的法治化水平。

第二，完善申訴制度運行中存在的定位、程序和效果問題。申訴制度是高校內(nèi)部糾紛解決機制的重要一環(huán)，這不僅是因為申訴制度在教育法律規(guī)范中有明確規(guī)定，在具體操作中申訴制度對于維護教生權(quán)利也發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是正如上文所言，申訴制度存在的問題直接制約著申訴制度功能的發(fā)揮。因此，筆者認為應(yīng)當從以下方面采取措施，來完善申訴制度。具體包括：（1）完善申訴機構(gòu)的設(shè)置，從而提高申訴機構(gòu)的獨立性。高校申訴機構(gòu)有的隸屬于學生工作處，有的隸屬于紀檢監(jiān)察部門。筆者認為，學生申訴機構(gòu)應(yīng)當直接隸屬于學校，從而提高其在學校的地位，保證其獨立性。（2）申訴機構(gòu)的組成人員應(yīng)當多元化，從而提高其公正性。吸納更多的專業(yè)人士進入申訴機構(gòu)，無論是專職還是兼職。這些人士應(yīng)該包括行政人員、學校教師、教育行政管理部門工作人員等。（3）應(yīng)當擴大教育申訴機構(gòu)的受理范圍，無論是教師申訴還是學生申訴。目前的申訴機構(gòu)所能夠受理的范圍仍然有限，應(yīng)該將所有高校內(nèi)部糾紛的處理首先交給申訴機構(gòu)，這樣盡可能促使教育糾紛化解于高校之內(nèi)。（4）設(shè)置更為完善的申訴程序，使申訴運行更加通暢。申訴程序并不如訴訟等程序那般復(fù)雜，但是在實踐中也要進一步加以規(guī)范，尤其是受理審查程序、調(diào)解程序和聽證程序等，這些程序直接關(guān)系到申訴制度的運行效果。通過以上措施的實施，申訴制度在運行方面的障礙則得到部分消除，有助于進一步提高申訴實效。

第三，建立不同教育糾紛解決機制之間的銜接和溝通機制，促使內(nèi)部與外部糾紛解決機制協(xié)同推進。多元化的高等教育內(nèi)部糾紛解決機制其弊端也不可忽視，其中最重要的是各種制度相互沖突和重疊，降低了糾紛解決的效率。如果要想解決這種問題就必須理順各種糾紛解決機制的關(guān)系，探索各種制度之間的溝通和銜接機制，具體而言應(yīng)做到以下幾個方面：（1）將調(diào)解制度貫穿于各種重要的糾紛解決機制之中，尤其是申訴制度、仲裁制度、復(fù)議制度和訴訟制度之中。調(diào)解制度對于糾紛的解決，尤其是高等教育糾紛的解決都具有相應(yīng)的優(yōu)勢，將調(diào)解制度貫徹于其中不僅緩解當事人雙方的關(guān)系，有助于糾紛的解決，同時能夠降低糾紛解決成本。（2）建立申訴和復(fù)議制度的一體受理制度。上文提到，當下的行政申訴和行政復(fù)議制度有諸多相互重疊之處，即使是當事人也難以區(qū)分。為了提高糾紛解決效率，解決兩者之間相互重復(fù)的問題，應(yīng)當探索同一糾紛的合并處理制度，將教育行政部門的相關(guān)資源加以整合。如果同一案件既有復(fù)議又有申訴，那么應(yīng)當提高其重視程度，將兩者合并之后加以高規(guī)格處置。（3）建立申訴、仲裁、復(fù)議制度與訴訟制度之間的溝通機制。司法救濟，尤其是訴訟救濟是當事人權(quán)利維護的最后路徑，因此，如果一案件經(jīng)歷過申訴、仲裁和復(fù)議，那么可將之加以梳理直接進行訴訟制度。這樣既可以提高糾紛解決效率，也能夠方便當事人解決問題。

第四，健全高校糾紛解決機制的相應(yīng)法律規(guī)范和程序，做到糾紛解決有法可依，有序可循。無論建立何種樣態(tài)的糾紛解決機制，都需要有法律規(guī)范依據(jù)，有法律制度作為依托。而在法律規(guī)范層面，多元化的高校教育糾紛解決機制還存在缺陷。我國相關(guān)教育法規(guī)中大多規(guī)定了申訴制度，但是對于申訴制度的具體建立和運行又都沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，這難免會造成許多制度無法加以推進。因此，筆者認為，在適當?shù)臅r機可以制定和完善相關(guān)法律，其具體方式如下：（1）在條件允許的情況下制定專門的高等教育糾紛處理辦法，可以是法律法規(guī)，也可以是規(guī)章，從而為高校內(nèi)部糾紛解決提供統(tǒng)一的法律依據(jù);（2）對已有的法律規(guī)范加以修改，將有關(guān)救濟制度規(guī)定于其中，并對具體細節(jié)問題加以完善，從而保障其制度完整性;（3）運用相應(yīng)的解釋方法對相關(guān)規(guī)定加以解釋，將法律已規(guī)定但未詳細規(guī)定的制度內(nèi)容形成解釋方案加以公布，從而為救濟制度提供法律依據(jù)。無論采取什么樣的方法，其最終目的都是為了健全糾紛解決機制的法律依據(jù)，使制度運行有法可依，有章可循。

結(jié)? 語

健全高等教育領(lǐng)域糾紛處理機制，是我國高等教育發(fā)展進程中必須解決的問題。在構(gòu)建糾紛解決機制時，除了程序設(shè)計上為權(quán)利救濟提供合法路徑外，還需要充分考量高校自主權(quán)的行使與師生基本權(quán)利之間的根本沖突，無論是申訴制度還是調(diào)解制度抑或是其他制度，只有真正理解高校自治的理念基礎(chǔ)和師生基本權(quán)利的權(quán)益邊界，才有可能真正化解高校內(nèi)部糾紛。