鄉村振興背景下迪慶藏區林權抵押貸款發展對策

和潤云

摘要 ? ?由于藏區林情社情特殊性，迪慶藏族自治州的林權抵押融資工作遇到諸多問題，致使林業改革與金融服務發展失調，鄉村振興林業行動計劃實施困難。本文通過分析迪慶林權抵押貸款改革進程、特征及存在的問題，結合國內外林權抵押貸款理論研究成果，提出了當地推動林權抵押貸款的發展對策。

關鍵詞 ? ?林權抵押;現狀;問題;發展對策;迪慶藏區

中圖分類號 ? ?F323.8 ? ? ? ?文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）17-0118-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

迪慶州是云南省經濟欠發達地區和林業改革滯后區，林業建設及生態保護投入嚴重不足。當地缺乏資金支持林業發展和建立有效的風險防控體系，受藏區社情林情特殊性影響，林權抵押貸款面臨日益突出的制度障礙和市場調節缺失，融資量下滑、可持續性降低、部門積極性下降，貸款余額已由2013年的5.7億元下滑至2018年末的200余萬元，一項因林業改革催生的惠民政策、一項能夠推動鄉村振興戰略的金融服務，在當地正在失去市場活力和改革引領[1]。2018年，國務院和云南省委省政府先后就開展集體林權抵押貸款、健全林權融資評估、流轉和收儲等提出要求，出臺《中共云南省委省人民政府關于貫徹鄉村振興戰略的實施意見》，自治州政府也相應出臺了《關于完善集體林權制度的實施意見》和鄉村振興計劃，為迪慶深入開展林權抵押貸款，再建農村林業融投資體系指明了方向、創造了條件。

1 ? ?迪慶藏區林權抵押貸款現狀

迪慶是我國最先完成林權制度改革的藏族自治州，于2010年完成主體改革，其間共確權集體林80.29萬hm2，發證3.11萬本，基本確立了當地林農經營主體地位。該州自2012年發放全州暨全國藏區第一筆林權抵押貸款起，到目前累計發放林權貸款5.06億元，開展業務的金融部門擴大為7家。

2 ? ?林權抵押貸款再發展條件

2.1 ? ?政策環境

云南是全國推進林權貸款較早省份之一，已出臺《省政府關于改善金融服務工作的指導意見》及《云南銀行業林權抵押貸款管理暫行辦法》，為推進工作創造了有利的外部環境和政策條件。

2.2 ? ?組織保障

該州已成立州縣林權管理機構及鄉鎮聯絡員制度，建立了林權交易信息平臺和宗地矢量數據庫，林權網絡信息化管理基本實現，社會化服務體系建設已經起步。目前，州內現有1家丙級資質林業調查隊和1家資產評估機構。

2.3 ? ?業務需求

迪慶是全國“三區三州”深度貧困地區，精準扶貧激發了農村強烈的產業發展愿望，未來依托鄉村振興戰略開展的高原特色產業基地建設仍將是林產業建設的主戰場，能否順利拓展資金來源渠道將關系當地鄉村振興計劃的成敗。

3 ? ?林權抵押貸款發展基礎理論

根據我國通用定義，林權抵押貸款制度是債權人有權用抵押物優先受償的一種法律制度，是公共財政支持林業發展的重要內容。一是將森林資源變為資產拓展生產資料并解放生產力，建立起林業增效與農民增收的長效機制;二是搭建政府、金融、林農林企和市場四方聯系橋梁;三是為金融機構找到支持林業發展、拓展服務領域、實現產品創新的發力點。

當前國內外針對農村金融和林權抵押貸款理論研究較多。大多學者認為，一個地區要持續推進林權抵押貸款融資需要有適合的農村金融服務理論作指導。

國外學者提出的農村金融發展理論是我國農村金融發展的最初依據。20世紀80年代，國外學者McKinnon等提出金融抑制和金融深化理論——農業信貸補貼論，成為我國指導集體林權抵押貸款最主要理論。根據該理論，林權抵押貸款不能實行以營利為目的的市場化商業融資服務模式，只能由政府主導，通過積極實施農村金融服務政策，將政策性低息資金注入農村實行低利率戰略，才可能有效縮小林業經濟與其他產業間的結構性收入差距。然而一些國家的實踐表明，農業信貸補貼政策可能會損害金融市場可持續發展能力，導致信貸機構活力衰退。在類似迪慶的貧困山區，沒有持續穩定的家庭收入是山區農戶致貧的共性。由于家庭收入不確定性、林產業長周期性和低收益率，一方面，雖然有林業貸款貼息政策支持，但當地金融服務部門不敢大規模推進貸款業務，林權融資金融市場在日漸萎縮;另一方面，農戶在面對儲蓄或投融資發展選擇時，大多數優先選擇儲蓄而非產業發展，而貸款用途的可替換性及用途管控缺失，又讓林業補貼和低息紅利大多落入打著發展林產業旗號的大額貸款者手中，無法真正用于林產業發展，最終難以實現向林權所有者或經營者傾斜的收入再分配目標[2]。因此，有些學者提出了旨在建立有活力的農村金融服務機構為目的的農村金融市場論，強調市場調節機制作用，反對政策性金融對市場的扭曲。但不同地區實踐表明，利率自由化并非是影響農戶使用貸款的主要因素。分析迪慶州貧困山區經濟特征、社會發展和林產業發展歷程可看出，農村信貸需求由產業市場狀況和預期收入回報決定，推動農村集體經濟發展的主要動力并非來自金融支持，而是來源于政府意志和政策舉措。自由化利率政策雖能減少信貸總需求而有利于農村小額信貸，但會增加金融成本以及因信息不對稱引發的信貸風險，山區農戶還是會因缺乏足夠多的家庭財產擔保而得不到足額貸款，同樣難以實現貸款優惠傾斜和行業結構性收入差距調節。Stiglitz等鑒于市場失效和信息不對稱因素提出了不完全競爭市場理論，認為完全依靠市場機制將無法培育出社會所需要的農村金融市場，為補救市場失效部分，克服由于市場缺陷帶來的問題，只有深化改革，加強農村金融機構建設，建立完善的體制結構，排除阻礙農村金融市場有效運行的障礙，采取政府適當介入金融市場、借款人組織化等非市場要素才可能實現[3]。

我國對農村金融和林權抵押貸款的理論研究目前多以國家法律法規和法理為依據，結合實例展開。多數成果認為：①林業發展具有外部性，發展林權融資需要政府干預;②林業應按分類經營方式來決定融資方式，自主經營的商品林可通過市場融資促進發展，生態公益林則完全由國家投資保護;③林權抵押貸款融資對林業可持續發展具有促進作用。

國內外現有理論和貸款融資模式對迪慶推進林權貸款具有重要的指導意義和參考價值，但目前云南藏區仍有許多諸如建立激勵保障機制、服務提升、監管和林權變現等問題急需研究。

林權抵押貸款是森林資源富集地區調節產業結構性收入差距的重要手段，是“三州三區”深度貧困地區林業生態扶貧及跨越發展中最能持續的林業金融服務模式，是實施鄉村振興林業行動計劃的重要保障。長遠看，自治州在鞏固扶貧成果、消除貧困行動中，作用最大的可能不是無償項目投資幫扶，也未必會是高明的儲蓄理財方式，最可能是建立在當地林情社情之上的農村金融發展機制和金融信貸服務[4]。

4 ? ?存在的問題

4.1 ? ?政策宣傳力度不夠

目前的宣傳引導方式未能與藏區生活習俗有效結合，農村發展需求與金融支持信息不對稱。

4.2 ? ?市場制約因素眾多，市場調節能力弱，林農忍受經濟波動閾值低

國家戰略生態保護屏障需要讓林權管理變現存在許多制度障礙和政策約束，當地林權流轉市場極不活躍。

4.3 ? ?農村金融服務機構嚴重不足，社會化服務和授信體系不健全

迪慶州雖有7家金融部門推出了林權貸款業務，但目前僅農村信用聯社1家保留鄉鎮級金融營業網點。從業金融人士缺乏林權專業知識及評估技能，沒有地方評估標準及經濟技術指標。授信則因家庭產權弱小分散，信用狀況難以評估而實施困難。

4.4 ? ?抵押物監管難，保險、收儲、擔保等配套政策不完善

迪慶州顯著的山區特點讓林權抵押物零星分散難以全面管控;森林保險尚未包含火災之外的其他自然災害，政府收儲與社會化擔保機構建設缺乏政策研究，借貸人缺乏其他風險抵御能力。

4.5 ? ?林業經濟建設資金匱乏

林業發展補貼政策未能與林權抵押貸款有效銜接而真正用于林產業建設，資金綜合效能尚未發揮，激勵作用不強。

5 ? ?發展策略

5.1 ? ?針對藏區林權管理特性，研發符合藏區林權特點的林權抵押貸款模式

讓政府科學介入，施行低息扶持和輸血型金融服務政策，建立公益型農村金融服務機構和網絡，開發符合林業生產特點、有別于商業貸款的貸款業務類型，避免挫傷金融機構活力和持續發展能力，既提升了針對高質量生態產品的市場分配調節能力，又強化了政府引導作用，兼顧市場公平與鄉村振興效率。建立政策性項目資金進入林業發展的分配機制與金融服務相銜接的投資分配新模式，進而促進農村林業生產活動、鞏固扶貧成效，推動鄉村振興計劃[5]。

5.2 ? ?建立并完善三權分置為主的林權管理制度

進一步深化林權制度改革，建立并完善三權分置為主的林權管理制度，健全林權抵押貸款風險防控體系，完善政府主導的林權收儲流轉變現等配套政策體系，解決制約林權抵押貸款的各種制度障礙和干擾因素。

5.3 ? ?建立宣傳發動長效機制

強化部門聯席會議制度和部門協同推進合力，結合藏區特點完善宣傳發動方式。

5.4 ? ?完善林權評估、流轉、收儲制度

利用市場調節作用，創建社會化評估機構和行業協會，提升社會化服務水平，建立政府購買服務制度，轉變政府扶持方式。突破公益林開發利用的制度壁壘，推動林權資本有序流動和流通變現。建立林權融資專項基金，實行政府主導的林權收儲制度，解除金融部門后顧之憂。

5.5 ? ?探索政策性收入擔保等新型擔保模式，完善森林保險制度

賦予新型林農經營主體貸款擔保職能，實現集體經濟組織內部林農聯保和授信擔保。讓政策性收益進入擔保范疇，創建擔保新模式。引導建立林業擔保社會服務機構，設立林業投資擔保基金。借助政府補貼政策，以村組或合作經營組織為單位打包實施政策性林產業保險，減少產業年度收益差異造成的影響[6]。

5.6 ? ?用好用活林業政策性貼息補貼政策，強化抵押物的監管措施

發揮各類資金的綜合效益，結合國家機構改革，理順部門責任，創建金融監管基金、社會監管機構，聘請區域監管員，加強抵押物的有效監管。引進大數據技術加強數據信息互聯共享，確保林權資產合理增值與金融管控有效并行。

6 ? ?參考文獻

[1] 王發忠.普洱市林權抵押貸款主要做法及成效[J].林業調查規劃，2012，37（4）：86-89.

[2] 謝彥明，劉德欽.云南景谷林權抵押貸款問題分析[J].西南林業大學學報（自然科學），2011（2）：54-57.

[3] 林紅巖.解析林權抵押貸款風險及應對措施[J].科技致富向導，2015（3）：248.

[4] 魏東，史鶴飛.中國林權抵押貸款研究綜述[J].商品與質量·焦點關注，2012（5）：110.

[5] 唐德祥，周小波，楊無限.農村“三權”資產抵押貸款的風險生成、衡量及其防范建議[J].江蘇農業科學，2015（1）：409-411.

[6] 胡瓊，朱遠軍，楊五一.關于山區林權抵押貸款的調查與思考[J].湖北林業科技，2014，43（4）：62-64.