區域高等教育一體化的遠景與近為

董云川 常楠靜

摘要：區域高等教育一體化愿景美好，在理論上是必然，在趨勢上是熱點，但在改革與發展實踐中卻步履維艱。面向未來，要實現資源互補、內外貫通、整合聯動、有機發展的高等教育生態格局，必須借助強大的政府力量，跨越行政壁壘，突破不均衡的發展現實，同時，基于“離而不疏的地域相鄰性”“和而不同的文化相容性”“人無我有的資源互補性”和“獨立自主的高校能動性”等先決條件，切實策動高校個體間循序漸進的“聯動行為”，以點帶面，繼而促進多維度聯動并在此基礎上創設相應的制度保障環境。如此，方能有效彌合遠景與近為之間的差距，真正促進區域高等教育一體化的發展進程。

關鍵詞：高等教育;一體化;區域教育發展;資源互補;教育聯動

中圖分類號：G640?文獻標識碼：A文章編號：1672-0717（2020）05-0023-09

未來社會的競爭格局日趨復雜化，傳統意義上個體間、學校間的競爭已迅速蔓延至城市或大區域之間。情勢如此，以至于任何強大的個體——無論是個人、組織、行業乃至于國家都不可能憑借一己之力通行天下，“千里走單騎”的時代一去不復返了。就大學或高等教育系統而言，快速發展壯大的理想除了依靠自己單體的奮力拼搏之外，加強院校聯手，尋找區域間或系統間深度合作的契機成為提高綜合競爭力的必由通道和有效手段之一。大學是政治、經濟與文化的紐帶，社會各行各業的發展無不與大學的人才、科技或思想貢獻密切關聯，而大學自身的進步與強盛，也斷然離不開所在區域及其關聯的時空演進所連帶提供的系統支撐。高等教育一體化的理想高遠，但由此延伸出來的一系列現實議題，尚待深入探究。

一、一體化的潮流與愿景

高等教育一體化是政治、經濟、文化等領域的一體化在高等教育領域的延伸，是一定區域內的高等教育在發展過程中為了達成良好格局，通過突破各種體制機制障礙，推動教育資源優化配置、聯動發展及其效益的跨時空流動，形成區域聚合體，從而提升區域高等教育綜合實力的過程。21世紀，教育資源緊缺依然是全球性的共同問題，因此，隨著經濟一體化進程的加快，跨學校、跨區域的合作與共享成為了世界高等教育共同關注的焦點。在中國，“一體化問題”漸成新潮，京津冀、大灣區、長三角、珠三角、東北亞、東南亞等區域發展概念為人所共知，甚至本屬一體又一分為二，歷經一個代際，各立門戶且自成體系的“成渝巴蜀”區域，而今又回望彼此，再次牽手，共同推動“成渝高等教育一體化”進程，也成為其中一例。

區域高等教育一體化可切分為“區域”和“一體化”兩個關鍵概念。首先，區域是個地理概念，“區域可以是在全球經濟中有競爭力的經濟區，也可以是在復雜系統里多種治理尺度下戰略性的政治領域，更可以是認同政治塑造的文化空間”[1]（P11）。傳統觀念認為“區域是一個地區牢牢扎根于一定范圍的領土空間，一群人生活在一個地理界限分明的社區中，控制著一定的自然資源，通過一定的文化價值和歷史形成的社會秩序和共同紐帶而團結在一起?！盵1]（P11）傳統的根據邊界劃分區域的觀點是相對“靜態的”和“封閉的”，它強調了地理因素，卻忽略了政治影響和社會變遷的力量，這顯然難以適應全球化飛速發展對區域開放與融合的要求?！耙惑w化”的本質是一定區域范圍內各種資源和要素之間的無障礙流動，是一個跨越行政空間、地域屏障，甚至是社會制度和法律體系的有限開放系統，以實現資源的優化配置和互補為目標。丁伯根認為一體化是以區域為基礎，提高區域內的要素流動，達到資源的有效配置和利用。一般而論，如將“一體化”概念疊加于“區域”之上整合連用，則是區域互動發展達到了一定程度甚至已經相對成型階段的產物和存在形態?！皡^域一體化”初始于經濟領域，經濟領域的一體化發展到一定程度后，才逐步延伸到社會生活的其他領域。以灣區為例，它是區域的一種重要形態，同時包含了地理、行政和經濟的概念，既是若干行政區域的集合體，又是組成國家系統的重要部分。不論是灣區還是城市經濟圈，抑或是有著其他稱謂的區域聚合體，其相似之處在于：每個部分是獨立而又相互依賴的，整體的發展需要在個體利益與整體利益之間達成一致。這些區域通常都具備如下特點：產業集中、經濟強大、科技先進、人才領先。實踐經驗表明，區域一體化的關鍵是達成共同利益從而實現雙贏或多方共贏，否則這一系統將難以維系。

進一步說，區域高等教育一體化是高等教育系統以內部活動為載體，與系統外部的領域聯通互動而耦合形成的有機生態系統。它通常是相鄰區域之間（包含相鄰國家及相鄰行政區）的互通，這些區域具有地理位置相鄰、文化相似、經濟發展水平相近的特點。博洛尼亞進程就是歐洲高等教育一體化的探索與實踐，是歐洲政治、經濟一體化在高等教育領域的延伸，也是全球區域高等教育一體化的成功案例之一?？v觀國內外，教育一體化實踐大都存在于空間鄰近的大都市圈，是教育在社會經濟一體化進程中探索、改革與重構的過程。因此，在區域一體化的社會大背景下，區域高等教育一體化作為對經濟社會的積極回應就成了必然趨勢。反過來，區域高等教育一體化綜合競爭力的提升，也將成為促進經濟社會一體化實現的必要條件。

隨著全球區域經濟體的發展壯大，近年來我國從宏觀層面開始重點關注并扶持區域整體的發展，主要的政策導向是在推動經濟領域協調發展的同時，將高等教育作為推動科技進步和經濟增長的主要動力源和重要手段同步參與其中。與美國各聯邦以及“灣區”自下而上的自然生成方式不同，我國區域一體化建設的主要推手是政府力量，是一種自上而下的規劃。無論國情如何，區域一體化建設的受益者最終都是國家。所以，高等教育作為經濟一體化的衍生物和實現區域一體化的重要手段，理應獲得國家層面的全面資助。在這一過程中，大學的內生原動力需要被挖掘調動，作為實施的主體，高等教育的行業自主性也需要得到全面加強。如此，才能促使少數學校之間的小范圍的合作有效擴展開來，隨著區域城市群的緊密聯合，輻射范圍逐漸擴散，最后達成高等教育一體化的美好愿景。而近觀眼下，區域間由于缺乏適度可行的管理機制和相應制度保障，許多宏觀層面的設計無法及時轉變為中觀層面的有效行動和微觀層面的操作事實。高校作為個體，除了情緒的亢奮之外依舊茫然不知所措。于是，區域高等教育一體化建設在宏觀層面雷聲很大，在中觀層面雨勢弱小，而到了微觀層面則舉步維艱。

二、一體化的現實屏障

（一）“有形無形”的行政壁壘

文化教育潤物無聲，于無形間激勵思想并孕育英才;而行政組織則是保障制度化教育有序運行的成形體系，通過規范與治理行動促進事業發展。這種界分當然不能絕對，教育行為有形無形并存，行政行為有形無形兼具，國情不同，文化不同，教育發展歷史階段不同，兩種系統的作為方式和產生的效益也不盡相同。

行政區劃是對地理疆界的劃分，這種界限是阻礙區域高等教育一體化的原發性天然障礙。而一體化在一定范圍內則是“無疆界”的，這一過程會弱化區域內部界限，或者說需要打破原有的分割。

行政區劃原本是為了便于社會管理和政治統治而不斷演進形成的。從經濟發展的角度來看，行政區之間的競爭日益轉變為資源配置的競爭。但就文化教育而言，隨著社會的持續開放，傳統行政區劃的局限逐漸顯露，如若作用發揮不當，就有可能成為教育融合的障礙，孤立的行政區劃其實很難應對教育一體化的現代需求。換言之，區域高等教育一體化的實現需要突破區域行政的枷鎖。

歷史上的封建割據，現代的行政區劃，總是難免滋生各自為政的傾向。地方政府對現實利益的追求與壟斷勢必影響到高等教育資源的聯動與共享。行政區劃與行政壁壘相伴相生，幾乎無法分離。生于斯長于斯之不同類型的高等學校也就自立一方，相互獨立，所謂區域整體的優勢或劣勢均自然生成，難以跨界發揮或相互克服。行政分割對區域高等教育發展的影響十分顯著，強者吸納更多的資源使得自己更強，弱者總是被動跟隨，拾人牙慧，舉步維艱。馬太效應眾所周知，而一旦形成慣性卻難以改變。這樣一來，一體化行動就會產生消極影響：一體化“紅利”被稀釋;各自為政，競爭無序;個性化不足，同質化嚴重。

行政區劃管理與教育一體化的初衷是相悖的，導致不同區域間難以形成系統的頂層設計，以自利為原則的行動往往取代合作共贏的舉措，又由于行政系統的動機和力量其實遠遠強于院校間教育合作的動機和力量，所以，從根本上說，行政運行規則并不適宜于高等教育一體化發展的生態。近年來，我國高等教育管理呈現出從“條塊分割”到“塊塊分割”的趨勢[2]，“塊塊分割”格局的形成使得地方政府成為區域社會發展的“總承包人”，地方發展與其緊密掛鉤。集高等教育發展的責任、利益、管理和競爭主體于一身，地方當局為發展高等教育展開了“囚徒困境式”的競爭。盡管這種分割從某種程度上看是進步的，它促使地方政府加強對高等教育的管理，刺激地方高等教育的快速發展。但與此同時，其弊端也顯而易見，地方保護主義嚴重影響了資源配置的效率。長期以來，長三角區域內的高校就存在著三條線（部、省、市）和五個層面（“985”、“211”、地方重點、地方一般、民辦）的區分。不同層面的劃分使高等教育一體化理想遭遇重重阻礙，到了操作層面更是對接無門。它具體體現在學分轉換、文憑認證等方面難以協調一致，課程、活動和項目的標準難以統一，質量評估尺度不一，資源和信息幾乎無法互通和共享。

正因為如此，區域高等教育一體化進程事實上成為了在打破區域內部行政界限與促進區域文教融合的雙重博弈中不斷矛盾斗爭的過程。

（二）“無遠弗屆”的政府力量

便于集中力量辦大事、整體調動效率高是中國管理模式的最大優勢，推動我國區域高等教育一體化向前發展的主導力量非政府莫屬。中央政府掌握著高等教育的各項核心資源，對于區域高等教育一體化而言，政府自然是當仁不讓的主導者。政府對各大區域經濟體稱謂的框定首先就是從政策上將其“合法化”，進一步化解行政區之間的糾結，逐步促進區域內的聯動。

然而，權力是一把雙刃劍，自古有言：成也蕭何，敗也蕭何。盡管我國區域經濟增長的實踐證明了政府行為的不可替代性，區域高等教育一體化也有賴于政府的頂層設計，但頂層設計這只“無形的手”往往容易越過邊界;明智的政府決策有時候因為極少數官員的不作為或者亂作為會違背初衷，產生副作用。在我國經濟社會發展的背景之下，高等教育的“集聚-溢出”效應顯然無法像美國舊金山灣區一樣“自然生成”[3]。在舊金山灣區的發展經驗中，大學能夠對市場和社會的需求做出主動反應，是一種自下而上的形成過程。再如，英格蘭東北部作為高等教育區域合作實施較早的區域，也是自下而上形成了一個區域發展管理機構，即東北部大學聯盟，此后才逐步成立了五大卓越中心，使區域間的合作更加緊密。相比之下，國內相關大區域的發展則是在國家層面正式提出這些概念以后，才逐漸從經濟社會領域延伸到高等教育領域。因此，在中國，區域高等教育一體化必須由政府主導，且在不同的發展階段都不離開政府力量才能夠得以延續，而政府主導與高校自主之間存在天然矛盾，政府力量雖然能夠迅速產生催化作用，但同時也難以避免削弱高校在一體化實踐中的主導權、主動性和原動力，使高校成為始終被“牽著鼻子走”的那個角色。從歐洲“大區域”大學聯盟發展的進程不難發現，區域內高校的作為要能夠有效對接區域經濟發展，實現跨行政區的融合，其主觀能動性的發揮至為關鍵。

毋庸置疑，政府的強力推動是十分有效的，但與此同時，政府如若過度干預也是十分有害的，關鍵取決于“權衡”的藝術和“制衡”的力量?！笆澜缟峡峙抡也坏揭粋€國家不高唱分權的調子。”[4]在經濟領域，政府權力的不斷下放，調動了地方政府的積極性，也極大地緩解了中央政府的壓力。在高等教育領域，政府對高校的管理規制極大地影響了高校自主能動性的發揮。改革開放以來，中央通過一系列政策法規逐步明確了實施“中央和省兩級辦學的管理，地方高等教育以省級人民政府統籌為主”的管理體制，不斷厘清各級政府的權責，但這種分權畢竟是有限的，當前區域差距仍在不斷加大，競爭環境和條件越來越不對等。

區域間高等教育的整合發展斷然離不開政府的力量，但這種力量的用度無疑是應當有“界限”的。政府的作用應當體現在政策的導向和對高校主體功能發揮的引導上，而在高校內部“任免校長、區分等級和分配資源”[5]等命脈所系的地方應當“適可而止”，對高校的管理要建立在尊重高等教育發展規律的基礎之上。李克強總理指出，“觸動利益往往比觸及靈魂還難”，這也是為什么人人都在思想上明白高校主導權的重要性，卻又幾乎都在行動上無法確保其地位的根本原因。

（三）“人無我有”的資源互補性

眾所周知，即便是世界一流的大學也難以在所有學科和所有資源上都占據領先地位，高校之間的資源只有形成互補才能使資源之間形成雙向互動而非單向輸入，具有異質性資源的高校之間的合作更有利于形成核心競爭力。在粵港澳大灣區高等教育發展進程中，最初廣東作為資源相對匱乏的一方，在與港澳的交流互動中主要是單向合作為主，廣東的主動性和熱情度更高;隨著廣東社會發展水平不斷提高，綜合實力逐步與港澳比肩，港澳地區在與廣東的交流合作中能獲得較以往更多的益處，參與熱情逐步提高，合作也由單邊轉變為雙邊;在2017年澳門高校外聘教學人員中，內地人員就占了近五成[9]，足見廣東對澳門的影響。高等教育一體化本質上是擁有“異質性資源”的群體之間的資源交換與優勢互補，是一種“聯動互補和抱團發展”[10]?！爱愘|性”大學之間在資源上具有獨特性和稀缺性，高校為實現取長補短和追求效益最大化，應當與類型和層次上具有一定差異且能形成互補的高校進行合作。這種“理性選擇”的過程，是區域高等教育生態系統自然優化的過程。

當然，高校之間的合作也不乏發生在“勢均力敵”的高校之間的聯盟，雙方力量懸殊不大，有利益往來或者有共同的利益追求是維持合作的重要保障，“門當戶對”似乎更有利于高校的“強強聯合”。但是，站在國家利益的角度看，水平不同且形成互補的大學之間建立的聯盟更有利于帶動高等教育整體水平的提高。也就是說，異質性大學聯盟更有利于高等教育的可持續發展和全盤發展，而擁有同質性資源的高校結盟則容易導致強者愈強，弱者愈弱，造成兩極分化。從教育生態的視角來看，高等教育治理主體應當是“具有不同屬性、不同功能的分散化的群體，多元化的高等教育治理主體是實現高等教育治理生態結構豐富、完整、多樣的重要前提”[11]。因此，不論是“同質性資源互補”還是“異質性資源互補”，資源的互補性都有利于促成一體化的目標，同時也是區域高校保持勃勃生機的力量源泉。

（四）獨立自主的高校能動性

“‘獨立且能夠‘自主是任何交互關系產生的基本前提?！盵12]大學作為一體化進程中的主體，其獨立自主的前提帶來的主觀能動性的發揮才是一體化不竭的源泉和持久的動力所在。美國的高校聯盟通常自發形成，而非政府促成，其高校聯盟蓬勃發展與美國大學的自治傳統密不可分。正如聯合國教科文組織強調的那樣，“‘學術自由和院校自治是大學永恒不變的兩條基本原則”[13]，有立場、有個性、有聲音、有行動的大學聯合起來，才能形成有力量的大學聯盟。相反，應聲而動、盲目跟從的大學即使結成同盟，也是由于暫時的利益驅使，一旦利益受到威脅，形式上的“同盟”“聯盟”，甚至“集群”極易“分崩離析”。

獨立和自主是大學存在的先決條件，也是不同的大學介入高等教育一體化系統的前提所在。作為一個獨立的法人團體，大學如果不能自主，就難以自立;不能自立，又何以自強？缺乏獨立性和自主性的大學，即便走進了高等教育一體化的系統也必然“形聚神散”。

四、加強聯動是彌合遠景與近為間差距的真實策略

就中國現行的高等教育宏觀制度體系及其微觀運行規則而言，“一體化”理想不可謂不遠大，而實際兌現的機率和可能性依然很小。任何事物的發展總免不了經過由小及大、由表及里、由此及彼、以點帶面的過程實踐，最終美好的主觀愿景才能夠如愿轉變為客觀現實，高等教育改革與發展概莫能外。因此，面對新世紀高等教育一體化的潮流及呼聲，我們不得不采取更加理性的因應策略，在戰略上尋找“有限作為”的契機，在戰術上推進“有效聯動”的改革，漸進漸為，一步一個腳印。我們只有通過切實加強高校間在學科、學術、學者間互補互助，促進互聯互通的關聯行動，逐步彌合“一體化”遠景與“個體化”現狀之間的鴻溝，從實質上逐步推進高等教育在區域間乃至于區域外更大范圍的合作發展，才能最終達成共生共贏的局面。

（一）加強個體間聯動，為“一體化”奠定基礎條件

高等教育一體化并非將區域內的高校合為一體，從發展程度和層次上看，一體化是一個層層遞進的長期動態過程：“協商聯合（自發自覺式合作與交流）——協同聯動——協作聯盟——融合‘聯姻（更高質量一體化發展）”[14]。在一體化道路上，高校應當遵循“由易到難、由下及上、由點到面”的發展邏輯。根據克雷明的教育生態學思想，高校既要保持自身的獨立性，有自己的議程，又要與其他學校之間結合與聯動[15]，通過強化、補充，甚至是否定等不同的聯動方式，使不同類型、不同層次之間的高等教育實現合作，讓學生所學的知識或所獲得的能力接續起來，提高教育效率和效果。因此，高校既要清楚地知道自己在干什么，也要了解其他教育者在干什么。

在一體化大目標導引之下，高校的具體行動可以從兩個層面展開：一方面是以高校作為聯動主體，在校際之間形成良性的“點對點”牽手式的合作，實現并駕齊驅的雙贏局面;另一方面則要巧取微觀層面的聯動要素，著眼于細節和實處，由點到面不斷擴展協作面。這是高校尋找共同利益伙伴的過程，因此也會催生出更多的合作機會以及更理想的合作局面。教育資源是“教育生態系統與社會生態系統進行物質、能量、信息交換的基本內容”[16]（P108），同時也是高等教育聯動的基本內容，因此，盡管與一體化目標所指向的“資源無障礙流動”仍有較大差距，但是個體間有效的聯動的確能極大地緩解教育資源常見的“資源短缺、浪費和分布不平衡”等三大問題[16]（P109）。

僅從微觀層面的學科、課程、教師、學分等聯動要素來看，通過要素之間的流動，確實能夠彌補高校自身的資源缺口，起到互通有無、提高綜合競爭力的效果。世界聞名的“常青藤聯盟”就是高校間從點到面、由淺入深合作的典范。該聯盟成立之初以聯合舉辦體育賽事為主，隨著交流加深，成員高校之間互相開放圖書館、體育館、實驗室等教育資源，給學生生活提供便利，之后才逐步涉及人才培養和科學研究等更廣泛的合作領域。美國的舊金山灣區在一體化的初始階段也曾出現過教育資源浪費嚴重的情況，在經歷了聯動合作、優化整合后，資源才逐步得到有效利用，教育的發展才逐步與社會需要相匹配。以師資互聘為例，高校由于規模擴大、學科建設、新增專業等導致的師資結構性矛盾突出是個普遍現狀，難免存在師資緊缺或富余并存的情況，對此，“師資互聘”可謂一個有效的解決辦法。當前的“教師互聘”主要是一種個人行為，如果將互聘程序規范化、具體化不僅能夠避免師資管理混亂、緩解經濟壓力，還能以最便捷的方式解決師資結構性失調的問題，讓更多學生享受到優質教師資源，減少不必要的資源浪費。除此之外，它還能促進不同的教育思想和教育方法的互動和交流，形成更具成效的教學效果。盡管它在具體實施過程中有一定難度，但也有許多區域已簽訂了關于師資互聘的協議書。這種互聘并非一定要在多個主體間進行，也可以是個別院校間的單獨聯動。教育部、財政部、國家發展改革委2018年聯合印發的《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》中明確提出“鼓勵組建學科聯盟，搭建國際交流平臺，發揮引領帶動作用”，通過學科聯盟促進高校及區域間的聯盟不失為一體化道路上的有力舉措。

總之，在我國高等教育一體化缺乏普遍經驗的情況下，高等教育一體化是不能也無法一蹴而就的。各高校主體和各要素之間的局部合作和簡單合作不僅有利于一體化的持續推進，也有利于在實踐中總結適合地區發展的經驗。高校間從部分合作逐步過渡到整體合作，以科學研究為突破、以學科交流為切入、以學分互換為基礎，可以尋找到更多的合作點，為深度合作奠定基礎，從而加深合作信心，穩定合作態勢，逐步走向更高層次的合作，并朝著一體化的目標邁進。

（二）促進多維度聯動，逐步實現“一體化” 合作的系統目標

在高等教育一體化過程中，如以高校作為聯動主體，其間就存在著不同層次、不同類別，甚至是多維度的分類共享和分層建構關系。院校間的聯合行動絕非只能發生在資源富余的高校之間，任何高校都具有其他高校所不具備的異質性資源，無論是自稱“一流”或“準一流”，還是“應用技術型”或“教學研究型”的高校之間，只要存在著資源互補的關系，就應當嘗試合作分享，甚至通過有償交換來激發高校參與的積極性[17]。以紐約灣區為例，灣區內高水平大學云集，形成了在結構、層次上呈“分化格局”的集群。這些大學并不以個別拔尖的高校為模板，而是力求在不同層次、不同類型上有所建樹，讓公立高校與私立高校、研究型高校與創業型高校、職業類院校與學術型院校、理工院校與藝術院校等不同類型的學校各具特色、百花齊放，注重多層次、多類型、多學科的互動形式，形成分層建構、分類共享的聯動格局。因此，聯動應在高等教育主體之間積極推廣，鼓勵高校根據各自的特色和資源展開合作，繼而豐富院校合作的多樣性與層次性，促進高等教育一體化進程逐步從量變轉向質變。

從更廣闊的角度來看，時間和空間是人類社會活動和存在的基本要素，任何活動都離不開這兩個基本維度。時空維度對于高等教育而言，“意味著需要以未來和世界為時空規制建設具有前瞻性和國際性布局的高等教育機構”[18]。從時間維度來看，一體化是一個具有時間概念的線性目標，不同歷史時期的應對措施和政策不盡相同，因此也意味著在實施聯動過程中要處理好過去、現在和未來的時間邏輯關系。

從空間維度來看，聯動要體現出從局部到整體層層遞進、循序漸進、螺旋上升的過程，聯動主體應根據空間維度的變化調整策略，制定具有空間特征的長遠規劃，實現“點-線-面-體”[19]的空間維度聯動路徑?！包c”維度以最先具備聯動條件的中心城市或高校為主，發揮教育“增長極”的帶動作用，有利于為區域內其他城市或高校樹立典范，增強信心?！熬€”維度以學分互認、聯合招生、就業互助等線索將區域內的高校相互串聯，以點到面擴大合作范圍，將以城市或高校建構的“點”維度合作推廣到“線”維度合作?！懊妗本S度則將合作范圍擴大到整個城市帶、經濟圈等大區域范圍，甚至可以在此基礎上將聯盟范圍進一步擴大，聯通區域內的政府和社會，為社會發展提供智力支持?！绑w”維度則是在以上幾個維度的基礎上逐步深入，將高等教育領域的一體化與政治、經濟、文化和社會發展等領域的一體化緊密結合、相互滲透，形成“內通”與“外聯”的交互融合，繼而實現量變到質變的飛躍。

（三）建立聯動保障機制，創設一體化的制度環境

基于文化組織的特性，高校之間合作的組織形態均較為松散，無論何種聯盟，無非是介于正式組織和非正式組織之間的一種“中間組織”，合作的成效取決于各成員的內在責任感而非外在約束力，合作有較大的不確定性和隨意性，主體間呈現出“邊界模糊、關系松散、行為靈活”[20]等特點。這雖然有利于資源的快速流動，但同時也因隨意性而存在弊端，合作過程中利益沖突導致的各種矛盾以及各項具體工作的開展迫切需要通過政策制度予以規范和保障并形成長效機制，否則高校將“作而不合”或“聯而不盟”，最終只能“雷聲大雨點小”[12]。聯盟的形成與發展離不開“一個能夠協調政府、大學、市場的權威的、相對獨立的中介組織”[6]（P107），而“中介組織”的存續則幾乎完全依賴于制度保障。

制度理論認為，組織所處的環境對組織運行具有重要影響，制度在制約和影響組織行為的同時，也會對行動者及其行為產生支持和使能作用[7]（P58）。當前看似轟動的各類高校聯盟背后，實際運轉效率低下，項目推進困難，表面“熱鬧”，實則“冷清”。它一方面是由于高校身上的捆綁和束縛過多，缺乏獨立自主發展的內在需求，另一方面則是由于缺乏促進合作的保障機制和具體的指導性文件，協議和章程之間存在同質化傾向而缺乏實質性突破。

從國際上看，歐盟高等教育在一體化進程中，除了《索邦宣言》《波倫尼亞宣言》《布拉格公報》等促進合作交流的決議以外，對內政策有伊拉斯謨計劃，對外則有伊拉斯謨-曼德斯計劃，與中東歐、前蘇聯等國家的合作方面還有泰姆普斯計劃。此外，在學分轉換上也有明確的輔助計劃，對此有學者指出，“如果說伊拉斯謨計劃是歐盟高等教育歐洲化與國際化的推手，那么歐洲學分轉換制度則是幕后的重大功臣”[21]。由此可見，合理的制度設計是推進高等教育一體化的重要保障。

從國內來看，長三角地區自2003年起，先后簽訂了諸多合作協議，這些協議涵蓋建立專門的管理機構（如聯動工作領導小組）、定期開會商討聯動政策、制定聯動計劃和開展聯動研究等，并具體涉及到校級合作、師資互聘、學分互認、就業工作等具體內容，從制度上保障聯動工作順利開展，使聯動從非常規狀態逐步轉向常規狀態。以學分互認為例，由于其涉及到學習的具體內容、時長等細節在不同院校間存在著較大差異，因而難以互認互通，除非有統一的政策和制度進行規范，才有融通的可能性。

總之，高校間乃至區域間是既開放又封閉、既固定又流動的關系，這種關系表面上看似相互矛盾，但其實存在著政策調整與改良的空間與張力。真正的資源共享和聯動需要政策和制度的支撐作為保障，只有這樣，高等教育才能發揮各自優勢，通過區域間的“聯動發展、相互協同、共同進步”[6]（P105）促成高等教育的可持續發展。

阿什比指出，大學是“遺傳與環境的結果，是自然和培養的產物”[22]。就本文論題而言，社會發展的內部條件與外部環境無不深刻影響著甚至是決定著高等教育一體化的發展方向和發展水平，大學要在時代浪潮中保持平衡，依然不得不在政府、社會及自身的三邊關系中輾轉博弈、持續變革、自我更新以求適應，既順應外部形勢，又保持內在獨立，既不“頑固不化”，又不“隨波逐流”。

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