中國縱向府際關系發展研究

董志霖

摘要：縱向府際關系作為研究中央政府與地方政府之間權力、財政等關系的總稱，一直深刻地影響著市場與社會的發展。從計劃經濟到改革開放，基于經濟發展、社會治理等需要，由中央政府自上而下地推行了政府內部結構的改革，中國縱向府際關系經歷了從弱激勵的多任務委托代理關系向強激勵的多任務委托代理關系轉變的過程，并由此延伸出央地的利益博弈關系。結合此次深化改革中關于縱向府際關系調整的內容，發現目前改革的重點仍是以放權為核心，忽視了監督以及激勵機制的構建，而這兩項機制將是今后中國縱向府際關系調整的重要改革路徑。

關鍵詞：府際關系;監督;激勵

中圖分類號：D62? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2020）05-0086-08

前言

縱向府際關系是府際關系類型中特指中央政府與省級地方政府之間的權力關系、財政關系、公共行政關系以及利益關系。[1][2]受到國家組成結構、政府文化傳統、經濟社會發展階段等因素的影響，世界各國的縱向府際關系呈現出多樣性的特征。[3]且縱向府際關系作為中央政府與地方政府之間組成的政府內部的縱向權力結構，影響著一個國家的政治和行政活動的穩定以及經濟社會的發展。[4]因此，正如美國著名政治學家亨廷頓在其著作《變革社會中的政治秩序》中所言，中央政府與地方政府之間的府際關系明確性以及制度化是現代政治的重要話題之一。同時，縱向府際關系也是當下國家制度狀況最為突顯的特征。新中國成立以來，經歷了一系列的行政體制改革，中央政府與地方政府之間的權力劃分也經歷了一次次的“集權-分權”的循環過程。由此，引發了這樣的思考：中國政府緣何經歷了多次的縱向府際關系調整？歷次的縱向府際關系調整存在哪些問題？2013年3月14日發布的《國務院機構改革和職能轉變方案》是否能夠從根本上解決目前縱向府際關系問題所引發的一系列問題？故此，本文通過借鑒多任務委托代理理論來探討新中國建國以來的縱向府際關系特征，并從激勵機制的角度分析每一階段的縱向府際關系所存在的問題。

一、計劃經濟時期的縱向府際關系

自新中國成立以來，縱向府際關系就深刻地影響到了地方經濟的發展。或者更為確切地說，在確立計劃經濟體制后，縱向府際關系在當時中央政府所倡導的“趕英超美”的工業發展策略下，通過中央高度集中的方式，深入地影響到了公共資源配置以及社會治理。雖然，這一時期的縱向府際關系經歷了毛澤東在《論十大關系》中提倡的“適度放權”與60年代政府為適應社會需求而開展的兩次分權改革，但最終皆因“大躍進”或是“文化大革命”等因素而以失敗告終。[5]根據謝慶奎以及林尚立教授所提出的府際關系內涵，在計劃經濟時期，縱向府際關系中的權力關系以及利益關系都十分清晰。在權力關系方面，中國作為單一制國家，在憲法中就表明全國地方各級政府應由國務院統一領導。并且，在權力的實際運行中，地方政府的行政權力也是由中央政府授予的。計劃經濟時期的兩次縱向府際關系調整實質上也是中央政府在主動行使其行政權力，是中央政府主導下的府際關系調整，地方政府處于被動接受的局面。[6][7]此外，為了盡可能地滿足各地需求以及平衡各地的發展，該時期內的物品資源是以生產、流通、分配、計劃為指令性體系進行分配和再分配的，中央政府完全決定地方政府的行為，地方政府在計劃體系中只是一個執行者。[6]總體上，該時期的政治、經濟管理等方面的權力都經過行政調節流向高度集中的中央政府。在利益關系方面，這一時期的縱向府際關系不論是在政府權責劃定的外在表現形式還是根本的利益表達上并不存在分歧。[8]或者說，由于資源再分配以及各方面的權力集中在中央政府，地方政府的權力被極大地限制，使得地方政府失去了表達地方利益要求的空間，中央政府就足以代表整個社會的全體利益。[6]在財政關系方面，建國初期頒布了《全國稅政實施綱要》以及《關于同意國家財政經濟工作的決定》，確定了中國在計劃經濟時期的高度集中的財政管理制度。這一時期的稅收立法權或是減免權歸屬于中央政府，地方稅種多是小額稅種，稅收大部分由中央政府統一調度使用。雖然，中央政府在1951年以及1953年對財政體制進行了改革，但總體上仍是以“統收統支”為特征。在公共行政關系方面，這一時期的縱向府際關系主要表現為中央政府處于地方政府的行政領導地位。同時，公共行政關系反應在政府事權分配上，是政府對所轄區域內的行政性權力而非政治性權力。[7]以鄉（鎮）人民政府為例，其在計劃經濟時期的首要任務就是積極貫徹來自中央的各項方針政策，管理并組織社區生活。[9]

綜上，在計劃經濟時期，中央政府在立法、行政、財政管理、政治權威等方面壟斷了整個政府系統。中央政府委托地方政府在其所轄區域內行使十分有限的行政權力對社會公共服務等多項任務進行管理。因此，這一時期的中央政府與地方政府之間儼然是典型的“多任務委托代理關系”。中央政府作為委托人，對地方政府的激勵主要體現為地方官員的政治升遷。并且，當時對地方政府官員的政績考察中，政治指標較優于經濟指標。[10]而政治指標的非客觀性以及不易測量的特征，使得中央政府對地方政府的激勵并不顯著。因此，更為確切地說，這一時期的縱向府際關系應表述為“弱激勵多任務委托代理關系”。

Holmstrom等人認為，在委托代理關系中，由于委托人與代理人因信息不對稱等因素往往會導致在監督和激勵上都出現問題。這在計劃經濟體制下的縱向府際關系中表現得十分明顯。在監督方面，地方政府為了能夠滿足中央政府在糧食、鋼鐵產量等方面的激進經濟政策，在與同級政府的“錦標賽”運動中，出現了“大躍進”現象，對當時的國民經濟造成了災難性的損害。[11]雖然，中國的行政監督方式多樣，包括主管部門監督、專門監察機關監督和定期檢查性監督等。[1]但在計劃經濟時期，以政治為中心的政府工作系統中，對地方經濟發展的上級監督或是來自同級的監督在政治工作面前顯得十分無力，中央政府更為注重的是對地方政府的政治監督。在激勵方面，在以政治指標為主的政績考察體系以及“統收統支”的財政管理體制的影響下，地方官員將工作重心放在政治工作上，地方政府因缺少財政上的激勵使得地方政府難以或是并不重視地方企業低效益甚至是虧損的局面。

二、改革開放之后的縱向府際關系

隨著財政包干制以及分稅制財政管理制度的確立，中央政府下放諸多權力至地方政府。經過多年的市場經濟運行，縱向府際關系也發生了深刻的變化。當前的縱向府際關系是在分稅制改革之后逐步形成的。正如金太軍所言，分稅制的改革，奠定了當前中國中央政府與地方政府之間的關系，是今后府際之間利益、權力、責任關系的經濟、政治基礎。[4]具體而言，改革開放以來，中國縱向府際關系的特征主要表現在以下幾個方面。

在利益關系方面，2005年中國（海南）改革發展研究院的調查結果顯示，中國政府已經分化為多個利益主體，其主要表現在利益部門化、層級化以及地域化的趨勢。[12]近幾年縱向府際關系在特定治理領域內（例如環境治理、社會保障等）政府職能分配問題的研究中，部分學者均將中央政府與地方政府之間的關系描繪為博弈關系，并對中央政府與地方政府的利益表達進行了嚴格區分。[13][14]在博弈關系中，中央與地方政府不再是簡單的行政隸屬關系，地方政府（官員）在決策過程中被看作是具有獨立利益和目標取向的經濟主體。[15]夏永祥等人的研究認為這種博弈關系產生的原因在于市場取向的分權制以及官員的GDP政績考核體系，且這種博弈關系一方面促使中央政府在政策制定方面更為完善，但同時也使得中央政策長期以來得不到有效的執行，繼而產生了“政令不出中南海”的問題，亦使中央政府的政治信任遭受危機。[16]

在權力關系方面，中國仍為典型的單一制國家，國家的最高行政權力仍屬于中央政府，地方政府的事權范圍仍舊需要中央政府的實際授予。在政治權力關系方面，中央政府仍以人事制度為核心，通過績效考核以及問責制度，嚴格控制著地方政府干部的任用和提拔。但在市場經濟條件下，中央政府為了調動地方政府的積極性，擴大了地方政府的經濟管理權，地方政府在分權放權的經濟改革中，獲得了所轄區域內國有企業以及集體產權的控制權。[17]

在財政關系方面，自改革開放以來，中央政府對財政管理制度進行了兩次大調整。一是財政包干制的確立。1979年起，中央政府對“統收統支”的財政管理制度進行了三輪改革，最終代之以“放權讓利”為特征的財政包干制。財政包干制的本質就是中央政府賦予地方政府對所轄地域內的稅收實行承包的權利，在稅收固定額度的基礎上，中央政府與地方政府按一定比例分享余下稅收。但包干制造成了地方財權過度放大，中央財政窘迫的局面。中央政府對經濟的宏觀調控能力變差，各地地方保護主義以及重復建設等問題突出，反而導致了經濟的低效率運行。1993年，中央政府為了解決財政包干制所存在的弊端，頒布了《關于實施分稅制財政管理體制的決定》。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央地方共享稅。分稅制的實施大大加強了中央財政能力以及宏觀調控能力，同時也促進了地方政府的積極性。但也存在問題。分稅制的稅額以及立法權都高度集中于中央政府，地方稅收常常無法滿足地方支出。因而，地方政府常將預算外資金作為財政收入的增長點（例如政府行政收費、土地出讓等）。在分稅制的影響下，地方財政過分依賴中央的轉移支付，事權與財權不匹配成為財政管理制度所引發的最突出問題。但總體上，包干制以及分稅制改革都在財政管理體制上進行分權，并突出了財政激勵的作用，激發了地方政府在經濟建設上的動力。此外，在分稅制的財政管理制度下，2016年5月，中央政府正式全面展開了“營改增”的稅種改革，進一步加強了中央的財政能力，地方政府則更加依賴于中央的轉移支付。

在公共行政關系方面，行政領導關系仍舊是中央政府與地方政府縱向府際關系的重要方面。但在具體的事務管理中，中央政府與地方政府之間的關系傾向于計劃性合作關系。中央政府通過行政發包的方式指派工作給地方政府，地方政府將“包裹”進行逐級“拆解”，直至基層政府。在“拆解”的過程中，地方政府也需充分考慮到所轄區域內的實際情況，因此，繼而導致了在中央政府統一的行政命令下，各地執行情況也有所不同。

總體上，筆者認為改革開放以來的縱向府際關系可依據當下的財政管理制度分為分成制與承包制兩種類型。但在十一屆三中全會之后，隨著國家將工作重心轉移到經濟建設上，經濟績效對于地方官員的升遷起到了至關重要的作用，地方政府官員為能在晉升“錦標賽”中勝出，更是通過各種方式加速擴張所轄地區的GDP。[18][19]因此，這一時期的縱向府際關系整體表現為“強激勵的多任務委托代理關系”。

強激勵的多任務委托代理關系雖然在短時間內充分調動了地方政府促進經濟發展的積極性，但這種模式也存在較為嚴重的問題。在激勵方面，根據Holmstron等人的多任務委托代理理論，當激勵條件包含可測量任務與不可測量任務時，代理人往往會將大量精力放在可測度任務上。[20]表現在縱向府際關系中，就造成地方政府過度重視以GDP為核心的經濟績效，而輕視生態環境保護等不易測量的事務。在監督方面，中央政府看似通過干部人事制度對地方政府實施了強有力的控制，[21]但中央政府作為委托人，更關心的是宏觀經濟的增長情況;而地方政府作為代理人，所關心的是所轄區域內的利益。中央政府無法有效測度地方政府的努力程度或是獲取信息成本太高，因而造成信息不對稱問題，而地方政府可以利用這種監督空白，實現自身的效用最大化。因此，激勵以及監督問題仍是研究中央政府與地方政府之間關系的焦點問題之一，也是中央政府長久以來改革的重點問題之一。

根據以上的分析，自改革開放以來，中國政府的縱向府際關系由原先弱激勵多任務委托代理關系逐漸演變為強激勵多任務委托代理關系，并以此為基礎，在政策執行過程中延伸出中央政府與地方政府之間的利益博弈關系（見表1）。

三、當前中國縱向府際關系的改革

結合2013年3月通過的《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定（草案）》（以下稱《決定》）以及簡政放權的相關文件可以看出：中央政府為提高行政效率，以轉變政府職能為核心，將行政權力進行詳細分權，并將部分行政權力下沉至地方，以使政府系統在執行政策時具備足夠的時效性以及靈活性。在以深化改革為背景的政府系統改革下，當前中國縱向府際關系的改革措施主要包含了以下幾個方面：

一是部分行政審批權的下放。行政審批是政府行政權力配置以及推進公共管理的重要方式之一。[22]從2002年至今，國務院共計發布了六個批次的行政審批項目的決定。其中取消2100余項審批項目，下放289項審批項目。中央政府意圖通過在行政審批權上的分權將部分行政權力下放至地方政府，通過行政審批制度的改革進一步規范政府、市場以及社會之間的關系。但徐湘林認為，中央政府以及部分學者過度重視行政審批改革的量化結果，并不能從根本上解決現行行政審批制度所存在的問題。行政審批制度改革的重點應是加強對行政審批權監督機制的構建以及法律和程序的統一。長期以來，由于行政部門在審批程序中的自由裁量權過大，導致行政權力的濫用，滋生貪腐。[23]

二是建立地方政府權力清單制度。根據《決定》等相關文件要求，2015年3月中央政府印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，該指導意見要求各級地方政府全面梳理部門行政職能，并以建立權力清單等方式優化行政權力運行以及監督機制。該項改革的實質是中央在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規定的寬泛的地方政府職能基礎上，意圖通過列舉的方式將中央讓渡給地方政府的權力進行詳細表述，同時也能滿足縱向行政問責機制的構建需求。但就目前改革的實際情況來看，改革過程中出現了過度以簡權為目的、忽視行政權力的有效運行、行政權力邊界模糊等問題。[24]并且，此次改革是以部門自身出臺相關規定為主，其所具備的監督依據也僅局限于行政監督，難以上升到司法監督的層面。因此，在嚴格規范縱向府際權力配置改革方面，加強司法以及同級機構的監督仍是一個重要的話題。

三是減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付的比例。在實行分稅制的財政管理制度之后，全國財政收入向中央政府集中。為了能有效促進地方政府事權與財權的匹配，中央政府通過轉移支付的方式平衡各地方政府的財政。但在實際的政府運行系統中，地方政府常面臨中央下撥的特定任務或是突發性事務，專項轉移支付則作為中央政府補助地方政府的重要方式應需而生。但專項轉移支付制度因缺少有效的監督以及透明的公開程序，卻成為了地方政府向中央政府索要財政資源的途徑（即“跑部錢進”），并且專項轉移支付的資金也因缺少監管難以專款專用。面對以上問題，十八屆三中全會提出了關于深化財政體制改革的要求。國務院則根據深化改革的總體要求，于2014年10月，頒布《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，提出以增加一般性轉移支付的規模和比例作為財政轉移支付制度改革的中心，并下放部分專項轉移支付項目的審批權和資金分配權至地方政府。

總體上，目前中國縱向府際關系的改革思路仍是以分權為核心進一步發揮地方政府的作用。然而，集權以及分權式的改革只能是政府為應對市場形勢或是社會管理需求所做出的應對，因而仍未能有效解決中國縱向府際關系中所呈現出的監督以及激勵問題。

四、中國縱向府際關系的改革路徑

本文認為，在中國市場經濟發展以及中央政府提出深化改革的政治目標的前提下，未來中央政府在推進縱向府際關系方面的改革應注意兩個方面的問題。

一是中央政府應接受地方政府在決策執行系統中所代表的地方利益。過度強調自上而下的行政發包制度，往往會導致地方政府基于自身的利益而消極執行特定政策，甚至是抵抗來自中央政府的行政命令。中央政府與地方政府之間的利益博弈關系將是社會經濟發展平衡以及中央政策能否有效執行的關鍵因素。在如何消除中央與地方博弈關系的問題上，學界也進行了廣泛的討論，并較為一致地認為，中央政府與地方政府所司職能不同，因此，兩者應在財政、行政、政策以及立法上形成優勢互補的良性互動關系。[4]具體而言，首先應在立法基礎上建立有效的中央政府與地方政府的法定合作關系，明確各級政府的職責范圍，從政績考核上統一各級政府的管制目標;并在財政收支體制上，強調財權與事權統一的經濟原則。[25][26]推動中央政府與地方政府的關系在政策實施中由“利益博弈關系”轉變為“利益合作關系”。

二是在現階段以強激勵多任務委托代理關系為特征的縱向府際關系中突出監督與激勵機制的構建。將地方政府作為中央政府委托所轄地區內的事權代理人，通過中央政府對地方政府的監督以及激勵機制的構建，軟化地方利益與國家總體利益在公共決策中的局部沖突，促進中央政策在地方的執行。

在激勵機制方面，應弱化GDP政績觀。政績考核作為相對績效考評，是為了降低委托代理關系中的信息不對稱程度以及隨機震蕩因素的影響，優化官僚的激勵機制而產生的。[27]其本質是中央政府意圖通過激勵機制來提高地方的公共管理質量和政策績效。然而對于當前的中國經濟形勢而言，強調GDP指標已不符合目前中央政府的宏觀經濟政策。因此，針對以GDP指標為主的強激勵委托代理關系，應降低GDP考核指標在績效考核或是問責中的份量，糾正地方政府盲目崇拜GDP的傾向，樹立正確的政績觀。一方面，在考核GDP指標時，應以綠色GDP為主，促進地方政府的環保意識。另一方面，應注重強調地方政府在產業升級、優化經濟結構、提升區域內創新能力方面的行政舉措。

在監督機制方面，應注重縱向行政監督之外的機制構建。在當前我國政府分權模式下，行政監督是以人事權為核心的縱向問責機制為主體的。然而，這種自上而下的行政問責機制也受到上級政府偏好的影響。因此，為了保障政府能全面履行職能，不僅要通過常態化、程序化等方式健全行政問責機制，還須加強同級監督機制的設置，加強人大、政協的監督協商作用，注重新聞媒體和公眾的監督功能。繼而，在健全行政監督的同時，還應注重司法監督的作用。對于行政部門的職能規范應不局限于政府系統內部的行政規范，更應通過立法的方式保障公民的行政訴訟權。

參考文獻：

[1] 林尚立. 國內政府間關系[M].杭州：浙江人民出版社， 1998.

[2] 謝慶奎. 中國政府的府際關系研究[J]. 北京大學學報：哲學社會科學版， 2000（01）：26-34.