制度功能視角下黨內法規制度建設

摘要：以制度功能視角探析黨內法規制度建設對于規范黨員行為、建設法治中國、推動社會發展具有重要意義。當前，黨內法規制度建設存在著制度內容有待完善、制度意識有待提升、制度執行有待強化等制約因素。因此，要健全黨內法規制度內容、強化黨內法規執行實效、加強黨內法規監督問責、提升黨內法規制度意識，更好地實現黨內法規的制度功能。

關鍵詞：從嚴治黨;黨內法規;制度建設

中圖分類號：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.04.007

制度最直接的功能是形成和構建秩序，使人們對行為結果得以預測，實現其約束作用，即規范功能;同時，制度對規范內容進行邏輯閉環設計，通過懲戒或激勵措施，實現其導向作用，即社會功能。黨內法規作為重要的制度，亦具有規范功能與社會功能，在實現全面從嚴治黨與全面依法治國中發揮著積極作用。

一、制度功能視角下黨內法規制度建設的時代意義

黨內法規制度功能的發揮，是實現依規治黨、制度治黨的前提條件，對于規范黨員行為、建設法治中國、推動社會發展具有現實意義。

第一，黨內法規制度建設對于黨員行為邊界具有規范功能。建黨初期，《中國共產黨革命綱領》等黨內法規性文件的制定，確立了通過制度規定、紀律約束規范黨內關系的傳統。革命時期，黨內法規的建設與運行，及時回應了革命形勢的變化，滿足了當時社會實踐發展的需要，尤其對于戰爭期間黨員紀律要求起到了積極規范作用。社會主義建設時期，黨內法規的制度體系立足于“黨規嚴于國法”的要求，對于黨組織和黨員的規范要求嚴于國家法律要求，從制度層面構架起對于黨組織及黨員的更高標準，對黨組織和黨員行為進行更為嚴格的約束與規范。以歷史維度剖析，黨內法規伴隨著黨的成立、成長與成熟而不斷發展與完善，在明晰行為邊界、加強權力制約等方面發揮著規范功能。

第二，黨內法規制度建設對于法治中國建設具有引領功能。引領功能是指制度對于某一領域社會關系的調整，能夠對其他社會關系產生示范影響。當前，黨內法規制度體系相對完整，成為黨的建設的獨特優勢。黨內法規在規范各級黨組織和全體黨員行為的基礎上，對社會整體的規則意識、程序意識、法治意識等產生積極的示范效應，從而影響帶動社會整體法治環境氛圍提升。以黨內法規制度建設功能視角分析，加強黨內法規制度建設，對于推動整個國家的法治化進程和治理現代化進程具有引導功能。因此，黨內法規制度建設，一方面對推進全面從嚴治黨向縱深發展起到支持保障作用;另一方面也對全面依法治國、建設社會主義法治國家起到引領示范作用。

第三，黨內法規制度建設對于社會穩定發展具有保障功能。以馬克思主義唯物史觀分析，黨內法規作為上層建筑，亦需要適應社會實踐基礎。例如：新中國成立初期，《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》等黨內法規的制定，就是為保證各級黨組織和黨員更好地執行黨的路線、決議和各項方針政策而提供的制度依據，從著力組織構架上健全黨內紀律監督體系以適應實際需求。隨著社會不斷發展，黨內法規制度體系在結構與功能上不斷走向規范化，在規范內容上不斷完善與健全，以實現對社會穩定發展的保障功能。現階段我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。針對黨內外的變化，尤其是黨內現存的問題，黨內法規制度體系及時調整規范內容，使得門類更加多元、內容更加具體、體系更加健全，為管黨治黨提供堅實基礎，亦為黨的路線方針政策貫徹執行提供支持保障。

二、制度功能視角下黨內法規制度建設的制約因素

黨內法規制度建設旨在解決黨內現存的問題，明確黨組織和黨員的工作方向、權力邊界、行為底線。從黨內法規制度運行實際情況來看，其內容構成、遵循意識、執行力度等方面還存在一定的制約因素。

第一，黨內法規制度內容有待進一步完善。黨內法規是社會主義法治體系的重要組成部分，屬于上層建筑，應當立足于社會實踐基礎，對需要調整的行為和關系提供相應的制度依據和制度支持。隨著社會的發展，黨的執政環境不斷變化，黨內法規的內容需要適應相應變化。有的需要進一步細化，如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》中提到的“無實質性內容”、《黨內法規制定條例》中提到的“必要時”等概念彈性較大，需要完善其內涵與外延界定;有的黨內法規之間存在規范內容相互沖突矛盾，需要進一步修訂;有的黨內法規規范內容與國家法律銜接不暢，如紀法銜接的相關程序規定，需要進一步協調。針對上述情形，黨內法規需基于世情國情黨情的變化作出制度建設的全面回應。此外，黨內法規制度內容的適時調整，尚無明確的制度要求和科學的長效機制，黨內法規制度體系的統一性有待加強。

第二，黨內法規制度意識有待進一步提升。當今世界正經歷百年未有之大變局。從經濟上看，國際政治經濟格局加速演變，世界發展深層次矛盾日益突出。從政治上看，黨的執政環境是復雜的，影響黨的先進性和純潔性的因素亦是復雜的，要求各級黨組織及全體黨員須思想一致、行動一致，遵守黨內法規規定，形成黨內法規價值認同，維護黨內法規權威。但就實際運行情況而言，尚有進步空間。一方面，對于黨內法規的宣傳實效有待提升，主要表現為宣傳范圍不能及時覆蓋所有基層黨組織和全體黨員、宣傳角度不能兼顧懲戒與鼓勵兩方面功能維度、宣傳方式不能結合形象思維提升感官認知等;另一方面，對于黨內法規的價值認同有待提升，主要表現為對黨內法規的歷史作用及現實意義缺乏必要了解，導致不能全面客觀認識黨內法規的價值。

第三，黨內法規制度執行有待進一步強化。從制度功能理論分析，當制度不能得以嚴格執行、不能發揮震懾功能時，反而容易產生負面的縱容型示范，直接影響制度制定的初衷。黨內法規亦是如此。首先，實踐中仍存在黨內法規沒有執行到位的情形。其次，違規行為的及時處理有待加強。對于違反黨內法規的行為，應及時處理并給予相應處罰，否則，其所產生的負面效應就是制度可以不執行、可以被破壞，不僅會形成“破窗效應”，而且更會嚴重損害黨群關系。再次，執行法規的平等原則需要強化。在黨內法規執法過程中，應針對行為人主觀過錯、違規情節、社會危害等情節進行綜合判斷，而實踐中還摻雜著對行為主體的職務、社會地位等不相關因素的考量標準，這就是違背執行法規平等原則的具體表現。將制度由紙面要求轉化為平等執行，是制度治黨的重要一環。進一步強化黨內法規制度執行，實現從文本向實踐的轉變，是今后黨內法規制度建設工作必須重視的問題。

三、制度功能視角下黨內法規制度建設的優化

鞏固并發展黨內法規制度建設成果需要進一步強化黨內法規執行實效，充分發揮黨內法規的規范功能和社會功能。

第一，健全黨內法規制度內容。制度關乎根本和長遠。針對黨內法規內容缺失、條款沖突等問題，須加大統籌力度，理順制度體系，推動黨的制度優勢更好地轉化為治國理政的實際效能。 [1]一是更加重視程序性黨內法規的制定。黨內法規制度建設既要注重黨員義務的履行、黨員權利的保護、違規行為的追究等實體性內容，也要推進黨內法規備案、審查、評估、清理等程序性內容。 [2]尤其要重視完善地方黨內法規制定程序、黨內法規與國家法律的銜接機制等制度內容，協調不同黨內法規的關聯條款，及時、動態清理“落日條款”和“胡子法規”，從而有針對性地解決黨內法規的時效問題、沖突問題。二是更加重視黨內法規的針對性和可操作性。黨內法規制度建設應以問題為導向，尤其是部委法規和地方法規應結合本部門或本地區實際情況作出具體規定，解決實際問題。例如，在解決管黨治黨“寬松軟”問題上，關鍵須完善治官治權方面的法規制度，規范領導機關和領導干部的權力邊界。三是完善黨內法規獨特性內容。黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確了黨內法規是中國特色社會主義法治體系中的一種特殊類型的法， [3} 黨內法規制度建設應符合中國特色社會主義法治體系建設的一般規律，以中國特色社會主義實踐為基礎。例如，思想建黨與制度治黨結合是黨內法規制度建設的獨特性調整方式，而相應的黨內法規制度須構架起完整的規范邏輯閉環。

第二，強化黨內法規執行實效。黨內法規制度效能的有效釋放，關鍵在于執行。要狠抓制度執行，扎緊制度籬笆，真正讓鐵規發力、讓禁令生威。[4]中共中央于2019年9月3日印發的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，是針對執行問題制定的第一個黨內法規，表明了狠抓制度執行的決心。強化黨內法規執行實效，確保出臺一個就執行、落實好一個。一是要堅持制度面前人人平等。從制度規范功能的實現來看，唯有執行制度沒有例外、沒有保留，不偏私、不歧視，才能實現其制度功能。黨內法規制度一經形成，就應成為規范黨組織和黨員行為的硬約束，黨的各級組織和全體黨員必須遵照執行。因此，黨內法規在實施過程中要堅持平等原則，維護黨內法規的權威性。二是要提升黨內法規執行依據的準確性。在適用黨內法規過程中，出現兩個以上執行依據沖突時，應遵循上位黨規優先、特別規定優先原則，選擇適用黨內法規，以達到準確適用的目的。三是要發揮黨的領導干部執行制度的表率作用。《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》等黨內法規針對黨的領導干部提出了專門要求，明確了黨委主要負責人提高黨內法規制度執行力的主要職責。在實踐中，要進一步強化黨的領導干部尊規、學規、守規、用規，形成一級抓一級、層層抓落實的示范效應，帶動全體黨員尊崇和執行黨內法規。

第三，加強黨內法規監督問責。黨內法規制度建設需以強有力的監督和問責機制為保障。一方面，黨內法規制度建設需以監督傳導壓力;發揮多元監督的合力作用，將制度優勢更好地轉化為治理效能。黨內監督是監督體系的重中之重，除了突出黨內監督的形式要求，關鍵還要實現理念轉換，即黨內監督從有形監督到有效監督的轉變，從而更好地實現黨內法規的政治功能。另一方面，黨內法規制度建設需以問責體現紀律要求，對于違反黨內法規的黨員，責任追究首先適用黨內法規，黨內法規進行處理后再適用國家法律。換言之，追究違規違法者的雙重責任，且“紀在法前”，防止對違反黨紀的行為疏于紀律追責，弱化黨內法規制度的權威。并且，強化紀律追責所產生的溢出效應，客觀上對整個社會的行為規范產生引領作用，使人們主動自覺地遵守國家法律以及其他社會規范，更好地發揮黨內法規的社會功能。

第四，提升黨內法規制度意識。黨內法規制度的切實施行，需要以健全的體系內容為基礎、以有效的制度執行為路徑、以有力的監督問責為保障，還需要以意識上的價值認同為持久動力。提升黨內法規制度建設的價值認同感：一是要明確認知是認同的基礎，搭建多元黨內法規學習平臺，為黨員全面了解黨內法規提供學習路徑，使其明確權力邊界與行為界限;二是要充分發揮黨內法規的懲戒功能與引導功能，使黨員明確行為后果，促進黨員形成規則意識與程序意識;三是要通過培訓機制、組織活動等方式，強化黨員對黨內法規歷史沿革及現實意義的全面了解，從感性認知上升為理性認知，形成自覺尊崇黨內法規的心理認同。行起于知，知然后行。價值認同是各級黨組織和全體黨員對黨內法規從認知到行為的根本性影響要素，只有在提升價值認同的基礎上，才能進一步推進黨內法規的功能實現。

加強黨內法規制度建設，不僅對黨員以及黨組織有著直接影響，也對國家的穩定、社會的長治久安、人民的幸福安康有著深遠的影響，加強相關理論研究和實踐探索仍任重道遠。

基金項目

安徽省委黨校（行政學院）系統重點課題《制度治黨與政黨治理現代化研究》（QS202042）階段性成果。

參考文獻

[1]中共中央宣傳部.習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要[M].北京：學習出版社、人民出版社，2019：237-238.

[2]金成波、張源.試論黨內法規體系的完善[J].科學社會主義，2015，（6）.

[3]殷嘯虎.中國共產黨黨內法規通論[M].北京：北京大學出版社，2016：5-6.

[4]習近平.在中央政法工作會議上的講話[J].十八大以來重要文獻選編[M].北京：中央文獻出版社，2014：127.

作者簡介

劉玉勉，中共合肥市委黨校（合肥行政學院）講師，法學碩士，研究方向：憲法、黨內法規教學與研究。

責任編輯 姜杰