河長制推行下鹿邑縣城市河道治理和管護分析

張先君 張霞 吳振興

摘 要：基于鹿邑縣河湖管護背景，分析該縣的河湖治理組織、長久管護體系、社會治理資源等舉措，提出了縣級城市河道治理和管護的建議，為縣級城市河道治管、持續改善河湖面貌提供參考。

關鍵詞：城市河道;治理;管護;河（湖）長制

由于河湖的許多問題具有長期性、累積性，河湖管理保護中還存在不少薄弱環節。河道“污染大”“治理難”“管理難”的因素，是各因素交叉作用的結果[1];水的污染源具有流量大、污染類型多等特點，污水處理能力非常有限[2];排查污染源頭不徹底、生態治理修復措施不到位、河道治理新技術沒充分應用[3]。治理手段單一、協調機制不完善[4];各級政府治理制度不健全、企業社會責任缺失、社會成員公共參與意識不強[5]。因此，不少學者針對城市河道治理和管護提出相關觀點，建立完善環境治理考核問責體系[6]。應用海綿城市理念治理河道[7];將大數據信息化和智能化應用到河道治理[8]。強化涉河活動管理，進一步提升水域岸線安全保障[9]。雖然對河道治理理念和考核體系多有研究，但對于縣級城市的河道治理和管護實踐模式鮮見報道。鹿邑縣政府在城市河道多年黑臭化情況下，建立河長制和長久管護體系，合理發揮各個部門優勢，實踐多方資源施治的經驗，改善了該縣河道面貌。

一、鹿邑縣河道及管護背景

鹿邑縣城區水系主要有風景河、護城河、鹿葉運河、急三道河、鹿辛運河、閆溝河六條河道，河道長達45公里。除鹿葉運河河道功能較完備外，其他五條河道嚴重淤積、河道斷面日益縮減、河流及地下水質日益污染、城市水環境日益惡化，嚴重影響市容、市貌，危及市民的身心健康和城區防洪度汛安全。2015年5月14日，為改善居民生活環境、提升城市品位，鹿邑縣總長30.4公里的“五河共治”工程啟動。

二、治理管護現狀及分析

依據“以水潤城、以綠蔭城、以文化城、以產興城”的戰略規劃，鹿邑縣政府堅持建管并重方式，經過幾年時間，城區內“九河繞真源，五湖潤鹿邑”的生態水系景觀初具規模。

（一）建立治理組織體系

1.成立“五河共治”總指揮部

2015年5月份該縣成立“五河共治”總指揮部，指揮部下設11個指揮分部。縣委“一把手”擔任總指揮，縣政府“一把手”任副總指揮長，各位縣委常委或縣處級干部任11個分指揮部的指揮長或副指揮長，參與治理的人員均為縣級局委“一把手”以及其局委的骨干力量。為了形成有效合力，按照便于管理、便于統籌、便于協調的原則，每個分指揮部的主要責任及參戰單位是由縣領導干部所分管單位或者治理主要責任單位組成。

2.建立嚴格的督查制度

“五河共治”總指揮部詳細明確主要責任單位、參戰單位和治理范圍，并建立一天一督查、十天一觀摩制度，直接鞭策著各個指揮部加壓推進治理工作。在河道治理工作中，對治理速度快、不畏困難和的單位和個人，政府及時以發賀信、通令嘉獎等形式，鼓舞先進，鞭策后進。

（二）制定合理治管規劃

1.發揮政府的主導作用

在前期治理準備上，縣級政府發揮主導作用，組織水利、住建、城管、規劃等部門負責人和技術人員等實地察看、走訪群眾、多渠道調研，多次召開專題會、常委會、黨政聯席會、四大班子會和人大代表、政協委員座談會，廣泛征求意見，反復分析研究，慎重籌劃，精心謀劃。

2.落實河長制

積極落實河長制，運用政府引導、多元投入、社會共治的工作機制，在城區的每個河段樹立藍色標牌，標注該河段治理工作的責任領導、部門、電話以及群眾監督電話，隨時接受來自社會民眾的監督。

3.實施“一河一策”的治理理念

對30多公里的城區五河治理中，鹿邑縣縣級政府通過多方技術論證，提出“治理不是沿河開發，宜寬則寬、宜窄則窄，隨形而治、因勢施治”[10]的“一河一策”治理理念，并規劃了雨污分流、河坡硬化、橋涵道路、景觀綠化等具有實施價值的四類工程項目。

4.明確河湖管理職責和監管標準

2016年7月該縣成立五河管理辦公室，組織該縣水利局、交通運輸局、農業農村局等各部門，組建四個管理中隊和一個督查綜合室。辦公室工作人員由縣城市管理局抽調部分人員、陳摶公園管理辦公室人員以及部分退休人員組成。具體職責是對全面管護城區五條河流以及沿岸的基礎設施，實現城市河道管護問題“發現、上報、查處、治理、反饋”閉環管護，以達到“綠水良景”常態化目標。

（三）爭取多方治理資源

為補齊城市短板、完善城市功能、提升城市品位，鹿邑縣依托“省直管縣”政策優勢和“老子文化”品牌優勢，用經營城市的理念解決城市建設中遇到的難題。

1.籌集治理資金

“五河”治理資金來源為：①巧借市場之力的社會資金：通過盤活縣級污水處理廠和垃圾處理廠，運用PPP模式，由中國水務集團接盤，將風景河、護城河、急三道河、鹿辛運河四條河流工程分成10個標段，投資3.6億元，對城區“四河”實施治理。②政府通過土地置換的置換資金：將土地出讓的資金投入閆溝河的治理，共計1.5億元。③廣大干群參與的募集資金。由縣文明辦牽頭，發動縣級志愿者團隊，對全縣廣大干群發出了城市河道周圍游園建設的資金募集倡議書，社會各界踴躍捐資，一周時間共計捐款200多萬元。

2.發揮新聞媒體的宣傳

在治理過程中，新聞媒體發揮著政府與社會的橋梁功能。縣電視臺及《新鹿邑報》開設了“五河共治”專欄，及時宣傳有關河道治理的重要意義、工程進度、百姓反饋。

3.鼓勵群眾廣泛參與

通過社會募集、愛心捐建的方式，根據每條“五河”的文化特色，新建上善園、根親園、法姬娜愛心園、消防主題公園、見義勇為園、風景園等50個沿河主題公園游園，捐贈“五河”樹木3500多株，打造300米見綠、500米見園的休閑生活圈。

三、縣級城市河道治理與管護的啟示

（一）治管要并駕齊驅

作為政府部門首先要高度重視治理和管護工作，不僅要“治”，還要“管”，并要對城市河道“治”“管”觀念進行及時更新，引進先進管護理念與技術，并因地制宜地做好前期規劃工作，為城市河道治理順利實施提供技術和理念指導。同時，既要考慮治理效果，又要考慮河道周圍環境的改善以及護理，特別作為城區河道，是城市面貌的重要名片，所以要以打造出生態河道為目標制定實施手段的方式，治管并重非常關鍵。

（二）機制要科學完善

針對新形勢下的河道現狀，在嚴格落實國家“河長制”工作部署的基礎上，要進一步探索相關機構的內部責任分工問題。應建立專門的養護單位，形成如鹿邑縣單獨成立的“五河辦”管護機構，對城市河道的周邊保潔、沿河綠化、水質監管等工作進行責權統一歸置，來統一協調力量，避免出現九龍治水、各自為政的分類不科學、范圍不合理的問題。

（三）資金要多渠道籌措

首先，作為政府部門要深化財政體制改革，河道治理作為生態建設的重要方面，中央政府及各級地方政府都應加大對河道治理和管護的資金投入，在財政投入上給予有力支持。其次，科斯理論思想指出：“在明確的產權制度下，可通過市場機制解決環境污染問題”。[11]所以在遵循市場規律的前提下，政府部門要根據市場價值理論合理分配利益，充分利用非政府組織在河道治理中所具備的隱形資源。最后，各級政府應鼓勵企業和社會組織踐行社會責任，積極主動地為河道治理提供資金和其他資源支持。

（四）監督要全方參與

城市河道治理和管護絕不是政府一方之力能完成的，社會公眾參與和監督是河道治理和管護應積極爭取的力量。可以充分利用微信、微博、標語、電視等多種“多媒體時代”傳播形式開展河道治理和管護重要性宣傳，切實增強廣大群眾的環保意識，激發群眾參與河道管理和保護的積極性和責任感，在廣大群眾中形成綠色和諧發展的理念和共識。

（五）規劃要合理全面

河道的治理和管護絕對不是簡簡單單的工作，而是需要從制定全面合理的治理規劃。從大局出發，運用系統工程學的理論與方法，制定水質標準，評價和篩選最優設計與控制方案，一河一策，從而使投資少，效果好。

城市河道治理是一項綜合性系統治理工程，它需要樹立整體性政府理念，形成由政府主導，各部門間的職能、結構和功能的轉化、整合的整體治理政府體系;它需要除政府外，企業、社會組織和社會公眾共同參與的多元主體共同參與的綜合治理模式;它需要形成合理全面的治理規劃，科學完善的水域機制，“治”“管”并重的主管體系，才能最終實現城市河道實現岸綠水秀。

參考文獻：

[1]邵俊崗，趙華清.杭州城市河道建設管理中的體制機制研究[J].城市管理，2016（04）：23-27.

[2]王國均.我國水污染的現狀與對策[J].宏觀經濟管理，2014（12）：63-65.

[3]張軍紅，徐義萍.城市河道治理常見問題及對策探討[J].綠色科技，2018（18）：57-58.

[4]趙越，姚瑞華，徐敏等.我國城市黑臭水體治理實踐及思路探討[J].ENVIRONMENTAL PROTECTION，2015（13）：27-29.

[5]呂靜宜，郭彩琴.城市河道治理的困境成因及其對策研究[J].理論觀察，2018（09）：94-96.

[6]張宗慶，楊煜.水環境治理趨勢研究[J].世界經濟與政治論壇，2012（06）：161-169.

[7]林晨，劉向陽，鄧卓智.海綿城市理念在城市河道治理中的應用[J].水利發展研究，2019（02）：57-63.

[8]徐颋.杭州市城市河道治理與國際化建設[J].浙江水利科技，2019（03）：23-26.

[9]姜青新.構建城市水體整治長效機制 切實改善水環境質量 城市黑臭水整治新規解讀[J].WTO經濟導刊，2015（11）：78-79.

[10]任勝利.河南鹿邑籌集資金推進城區“五河共治”[N].人民日報，2017-03-24（2）.

[11]楊宏山.構建政府主導型水環境綜合治理機制——以云南滇池治理為例[J].中國行政管理，2012（03）：13-16.

作者簡介：張先君（1987-），女，漢族，華北水利水電大學公共管理學院，在讀研究生。研究方向：公共管理政府職能;張霞（1973-）女，漢族，華北水利水電大學，副教授，博士。研究方向：河湖管理;吳振興（1983-），男，漢族，鄭州市煙草專賣局，高級工程師，工程碩士。研究方向：計算機科學與技術。