中國糧食進口格局的現狀、成因及策略建議

王廷勇

摘 要：當前我國糧食進口規模不斷擴大，進口市場日漸集中，于我國糧食安全不利。之所以形成這樣的糧食進口局面，與我國糧食產需存在缺口、糧食生產成本較高、進口糧食價格較低、農業國內支持的負面影響等有直接關系。基于此，我國應該不斷提升糧食自給能力及市場風險控制能力，開辟“一帶一路”沿線新的進口來源市場，充分利用WTO貿易規則來完善國內農業支持政策，進而保障我國的糧食安全。

關鍵詞：糧食進口;糧食安全;生產成本;進口價格

自從2004年糧食進口過渡期結束后至今，中國糧食進口額不斷增長，形成了外國糧食入市、中國糧食入庫的怪異現象，不僅造成了糧食資源的浪費，更是給國家帶來了沉重的財政負擔。鑒于這種局面，從2014年一號文件開始，每年的文件中均提出以“立足國內、適度進口”來構建中國糧食安全格局，強調要不斷提升中國糧食自給率。2018年9月，習近平總書記在東北考察的時候，更是提出了“中國糧食、中國飯碗”的糧食安全觀。顯然糧食安全事關國家和社會穩定，如果我國的糧食安全要依賴于進口保障，一旦他國停止出口，必然會對我國糧食安全造成沖擊。如今，新冠肺炎疫情肆虐全球，泰國、越南已經明令禁止大米出口，哈薩克斯坦等國家明令禁止面粉出口。在這種背景下分析我國糧食進口貿易格局，并探尋其形成原因，對于重新構建我國糧食安全戰略具有現實意義。

一、中國糧食進口格局的現狀

（一）糧食進口規模不斷擴大

從2005年開始，我國糧食貿易開始由順差轉向逆差，糧食進口額不斷增長。農業農村部的數據顯示，2007-2013年我國小麥進口規模不斷擴大，2013年的進口額為18.74億美元;2014-2017年進口額有所回落，到2018-2019連續兩年進口額突破10億美元。就玉米進口而言，2007-2012年進口額不斷攀升，2012年的進口額達到了16.24億美元峰值，2015年下降到11.12億美元;而2013-2014年、2016-2019年，玉米進口額繼續下降，這6年進口額均低于10億美元。再看大米進口，從2007-2019年間，僅僅在2008-2009、2012- 2013年間進口額有所下降，其他年份均處于增長態勢，其中，2012年進口額達到了11.58億美元，2018年達到過去10多年的最高值，為18.95億美元，2019年有所下降，進口額為14.56億美元。大豆進口額在過去的10多年內也是不斷增長，除了2008-2009、2012-2013年略有下降，其他年份的進口額均超過300億美元，其中2014年進口額最大，為402.63億美元。

（二）糧食進口市場比較集中

1.小麥進口集中于澳大利亞、加拿大和美國，從其他小麥主產區進口量較少。2007-2019年，我國從上述三國進口額占到了我國小麥進口總額的90%以上。2007、2010、2012、2019這四年，我國從澳大利亞的進口額占到了我國小麥進口總額的25.1%、35.6%、14.2%、20.3%，在其余年份，我國從澳大利亞進口額比重依然較高。2009-2019年這11年時間內，除了2014、2015兩年，從加拿大的進口額分別占到了我國小麥進口總額的15.1%和35.2%，其余年份從加拿大的進口額占年度小麥進口總額的比重約為15-30%之間。2009、2013這兩年我國從美國進口的小麥較多，兩年進口額分別占到了各自年度小麥進口總額的45.6%和67.4%，因中美貿易摩擦的影響，2018-2019年進口額有所下降，分別降至32.1%和25.8%。近些年來，隨著“一帶一路”戰略的不斷推進，我國從哈薩克斯坦進口額在不斷擴大，到2019年我國從哈薩克斯坦的進口額為1.35億美元，占2019年我國小麥進口總額的9.89%。

2.玉米進口集中于美國，從其他國家進口的比重在不斷上升。2007-2009年這3年內我國玉米進口市場比較集中，主要是美國、緬甸和老撾三國。2010-2019年我國從緬甸、老撾兩國的進口額開始急速下降，分別維持5%以下和10%以下。其中，2010-2013年這幾年我國從緬甸的進口額比重還不到1%，2019年進口額比重僅為0.5%。2010-2014年，美國一直是我國最大的玉米進口市場，特別是2010-2013年這四年我國從美國的進口額占到了各自年度玉米進口總額的90%以上。2014年美國依然是我國最大的玉米供給商，當年的進口額比重為45.1%，依然遙遙領先于其他進口市場，但2014年我國從烏克蘭的進口額比重急劇上升，占到了當年玉米進口總額的35%。2015-2019年我國從烏克蘭的進口額占到了各自年度玉米進口總額的60%。另外，因為中美貿易摩擦的原因，我國也開始從南美的巴西、阿根廷，歐洲的德國、法國，東南亞的泰國等國家進口玉米，從這些國家進口額比重在不斷上升，玉米進口市場相對小麥而言要多元化一些。

3.大米進口市場集中于東南亞、南亞國家。2007-2010年我國大米的主要進口市場是泰國，連續4年進口額占到了大米進口總額的90%以上。2011年泰國依然是我國大米進口的主要市場，進口額比重雖然下降到66.7%，但依然要高于其他進口市場。2012年從泰國進口額出現了大幅度的下降，比重僅為13.8%，2013-2019年這7年時間內波動不大，進口額比重基本穩定在20-30%之間。越南是中國大米進口的另一個市場，2007-2010年進口額比重不足10%，2008、2009兩年更少，還不到1%。2011年我國從越南的進口額開始增加，比重上升到31.1%，2013-2019年間從越南的進口額比較穩定，維持在50%左右，2019年更是達到了55%。從2012年開始我國從巴基斯坦的進口額開始上升，當年的進口額為2.7億美元，比重為22.1%;2013-2016年從巴基斯坦的進口額基本上維持在10%的比重，2017-2018年開始下降，這兩年大米進口額比重維持在5%左右，2019年因為南亞洪水，進口額比重僅為4.5%。

4.大豆進口集中于美洲地區。農業農村部的數據顯示，2007年我國的大豆進口量為3000萬噸，到2015年已經上升到8000萬噸，占到了全球大豆總進口量的60%，是名副其實全球大豆進口最大市場。我國大豆進口來源地比較集中，主要是美國、巴西和阿根廷三國。2007-2018年間，我國從美國的進口額占我國大豆進口總額的比重一直保持在30%以上，2009年更是突破了50%，但2019年降到了28.3%。從阿根廷的進口看，2007年的比重約為27.7%，但到2018年降至7.1%，從年份上看，除了2007、2010、2011、2012、2014、2019這幾年的比重超過10%以外，其他年份從阿根廷的進口額比重基本上是保持在5-10%之間。從巴西的進口看，2007-2012年從巴西的進口額維持在我國大豆進口總額的30-40%之間，2013-2019年，比重保持在35-50%之間，巴西已經成為我國大豆進口的最大來源市場。此外，近些年加大了從加拿大、烏拉圭和俄羅斯三國的大豆進口量，2013-2019年，從這三國的大豆進口額能夠占我國大豆進口總額的10%左右。

二、中國糧食進口格局形成的原因

（一）中國糧食供需在部分年份存在較大缺口

盡管我國糧食總產量和單產量比較高，但糧食供需之間依然存在較大的缺口。大米、玉米、小麥、大豆四大主糧需求量與生產量之間存在一定的差距，當生產量小于供求量的時候，只能借助于糧食進口來實現供需平衡。整體看，在多數年份，我國糧食總產量是大于需求量的，僅在2004、2011-2013、2018-2019年我國糧食的總產量低于需求量。隨著城鎮化、工業化的不斷發展以及人口的增加，對糧食的需求是一種剛性增長。1978-2019年，我國人口平均增長率達到了40%，城鎮人口的比重上升幅度較大，到2019年城鎮化率達到了59.6%。正是因為城鎮化、工業化的快速發展，導致了對農業資源的占用如水土資源以及由此造成的環境污染問題，這些因素在很大程度上制約了我國糧食生產。總體而論，我國糧食產需基本上能夠保持平衡，但無法保證每年都能夠實現平衡，只要在部分年份存在缺口，進口就是必須的。另外，因為戰略庫存問題，進口也是不可缺少的。如今年的新冠肺炎疫情引發糧食主產國暫停糧食出口，我國糧食的戰略庫存就能夠發揮其作用。

（二）中國糧食生產人工及土地成本高

糧食生產的勞動力及土地成本是影響我國糧食價格的主要因素。我國糧食生產的總成本是由生產資料成本、勞動力成本以及土地成本所構成。按照中國農產品市場協會的測算，2012-2019年我國生產單位質量的玉米、大米、小麥所需的土地成本分別占其生產總成本的15-20%左右。因為氣候等自然條件所限，生產單位質量的大豆所需的土地成本占其生產總成本的35-45%，如果是租種土地，土地成本還在上述比例的基礎上再提升10%。就勞動力成本而言，生產單位質量的大米、玉米所需的勞動力成本占到其生產總成本的40%以上;生產單位質量的小麥、大豆所需的勞動力成本占到其生產總成本的30%以上，如果是雇工租種，勞動力成本還需要提升10%。對比中美兩國的勞動力成本和土地成本可以看到，中國生產單位質量糧食所需的勞動力成本、土地成本均高于美國。另外，小農生產模式所需的大量勞動力老齡化嚴重，從2012年至今，我國60周歲以下的勞動人口減少了2100萬人，在水土資源等處于劣勢的情況下，勞動力的價格自然會上升。勞動力價格上漲以及土地面積減少，進一步限制了糧食規模生產對成本的降低作用，最終造成了我國糧食生產者積極性不高以及糧食價格的上漲。

（三）國外低價糧食造成的沖擊

外國的糧食能夠進入中國市場，根本的因素還是與價格有關。價格始終是市場競爭的重要因素，國外生產單位質量的糧食所需的人工成本、土地成本均要低于我國，自然其糧食價格就肯定會低于我國。按照大連商品交易所統計的2012-2019年國內糧食價格相關數據可以看到，我國小麥的單價在過去8年內是呈上漲趨勢，玉米和大豆的價格在整體上處于下降趨勢，大米的價格也是呈上漲趨勢。美國芝加哥商品交易所統計的2012-2019年美國四大主糧相關數據顯示，四類主糧的價格是呈下降趨勢，特別是玉米的價格，2019年與2012年相比下降了55.2%。2019年我國小麥、玉米、大米、大豆四大主糧價格分別是美國四大主糧價格的1.8倍、1.74倍、1.25倍和1.58倍。因此，即便是算上關稅因素，我國本土的糧食價格與進口糧食價格相比依然不占優勢。而價格是影響進口的基本因素，糧食進口額與糧食進口價呈反比關系，當價格下降時，進口量就會增加，價格上漲時，進口量就會減少。我國這樣以利潤為導向的糧食進口策略，容易造成對部分國家糧食的依賴，缺乏拓展進口市場規避風險的考量。

（四）我國農業國內支持制度的負面影響

我國農業國內支持最典型的措施就是最低收購價，它是一種典型的價格支持制度。我國開始實施這項措施是始于2004年，到2008年的時候，糧食最低收購價開始在全國范圍內實施，盡管法律專向性有所削弱，但因其價格支持的本質屬性，還是沒有逃脫“黃箱”補貼之實。政府以前一年糧食生產的成本、市場供求狀況以及國際市場上的糧食價格等因素為依據，在農戶播種之前就公布了當年的糧食最低收購價，以此來引導農戶調整生產結構并影響市場的價格預期。當糧食收獲之后，如果市場價格低于最低收購價，政府就全部兜底收購;如果市場價高于最低收購價，最低收購價就無法啟動。可見，我國糧食最低收購價是政府事先設定的，允許市場價格波動后的下限價格，本質上就是一種托市價格。作為一種托市價格，其本身是對農戶的一種保護，幫助農戶形成最低預期的價格目標，但在一定程度上扭曲了糧食市場價格運行機制。為了促進農戶增收，從2007年之后我國政府多次抬高最低收購價，導致了最低收購價影響了市場價格，市場價格不得不隨著最低收購價的上升而上升。

三、中國糧食進口格局調整策略

（一）提升我國糧食自給能力及風險控制能力

當前我國四大主糧生產和需求之間存在一定的缺口，在部分年份還比較突出。我國糧食生產的主體是中小農戶，分散化的經營模式無法形成規模效應，導致我國糧食生產的成本要高于美國等國家，本土糧食價格競爭并無優勢。基于此，我國在鄉村振興戰略的實施中，要將糧食生產嵌入其中，將小農戶生產嵌入到區域農業經濟體系中，提升糧食生產的規模效益和機械化水平，這樣就能夠降低勞動力成本，提升單元面積的生產效率。在科研方面，要不斷加大新品種培育力度，不斷提升單產水平。另外，我國還要不斷提升主糧風險控制能力，減少對美國農業供求及市場信息的依賴。首先，我國應該建立自主的全球糧食供求信息系統，完善農業信息預警體系，強化數據的準確性與時效性。其次，要不斷提升我國糧食生產加工企業的競爭力，吸引民營資本進入，打造中國自身的跨國糧商體系，形成對生產和銷售過程的控制，打破國外四大糧商在中國市場上的壟斷地位。再次，要不斷完善中國糧食儲備體系，按照國際糧食供需信息來進行科學合預測和合理存儲，提升儲備糧的流通速度。

（二）開辟“一帶一路”沿線的糧食進口市場

“一帶一路”戰略的實施，加強了我國與沿線各國的經貿聯系，以此來開拓新的進口來源市場。具體而言：第一，要加強與“一帶一路”沿線各國的糧食政策溝通，加大對沿線國家的農業投資，打造糧食生產基地。第二，擴大從沿線國家的糧食進口力度。全球糧食產區除了北美、澳洲、南美之外，中亞、東非高原、俄羅斯也是重要的糧食產區。因此我國擴大對沿線國家的糧食進口力度。如小麥，哈薩克斯坦的小麥品質以及出粉率比較高，對美國的小麥具備一定的替代能力。第三，強化與沿線各國的糧食合作。當前全球未充分開發的地區主要集中在非洲，特別是東非地區，這里有適宜的氣候、充沛的水資源和肥沃的土壤，中國企業要加大對這些地區的投資，促進資金融通，在提升非洲本地糧食自給率的同時，可以為中國糧食進口開辟新的市場。第四，加強與沿線國家的糧食生產及貿易的基礎設施建設。如建立境外農業經貿合作區，開辟新的種植基地;還比如利用現有的中國承建的大型基礎設施工程來縮短糧食貿易時間，降低糧食運輸成本。

（三）運用WTO貿易規則來維護我國糧食安全

顯然，我國當前的糧食進口格局在很大程度上是因為加入WTO后才形成的，要維護我國的糧食安全就必須要合理運用WTO貿易規則。第一，我國要積極推動新型糧食貿易規則的建立。WTO的《農業協定》整體看，對發達國家更為有利，我國應該主動推進新一輪的糧食貿易談判，在堅持現有的糧食市場準入及國內支持政策前提下，力爭達成糧食出口競爭規則。第二，我國要充分利用好《農業協定》中的糧食貿易救濟規則。因為我國糧食貿易未能經歷關稅化，所以難以啟動特別保障措施，只能用市場準入來對進口實施配額限制。基于此我國應該從對美國其他農產品反傾銷案件中汲取經驗，加大反傾銷、反補貼措施在糧食貿易領域的實施力度。第三，充分利用好《農業協定》中的“和平條款”，解決好貿易摩擦及糾紛。和平條款指的是《農業協定》第13條，即農業補貼不受《補貼與反補貼協議》約束。基于此我國要利用好“微量允許”中8.5%的比重，盡量將農業補貼向糧食生產領域傾斜，以此來提升我國糧食自給率。

（四）完善農業國內支持政策

國內農業支持政策改革一方面要符合《農業協定》的要求，同時也要兼顧我國農業生產及貿易的實際情況，確保國內支持政策的有效供給。具體而言：第一，推進耕地保護補貼的實施及推廣。18億畝耕地紅線是不能動搖的，為了防止在城鎮化和工業化進程中對土地用途的轉變，我國可以借鑒美國的經驗，實施耕地保護補貼。一方面要劃分優質耕地區域，實施重點保護;另一方面要對一般耕地實施休耕計劃，給予休耕補貼，并密切關注休耕期間土地用途的轉換。第二，糧食直接補貼在堅持普惠性的同時要提升其補貼的精準度。糧食直補的普惠性必須堅持，這是《農業協定》的基本要求，在堅持普惠性的前提下，可以推行糧食生產合同制度，規范生產者在合同期限的權利義務，避免農戶獲取補貼后轉種經濟作物，進而起到穩定生產的目的。第三，堅持農業補貼的脫鉤機制。我國當前推行的目標價格支持、糧食直接補貼等均是與生產面積、作物品種相掛鉤的制度，這是典型的黃箱政策。WTO規則并不禁止黃箱政策的實施，但不能超過微量允許的范圍，我國黃箱補貼已有超標的嫌疑，應該盡量將黃箱政策轉化為綠箱政策，將補貼與特定產品、生產面積脫鉤。第四，完善最低收購價制度。我國實施最低收購價的目的是為了降低進口，但實施過程中適得其反。2018年我國就已經下調了小麥、大米的最低收購價。在降低最低收購價的同時可以借鑒美國的經驗，推行生產貸款支持計劃，確保農戶的收入不降低，進而保障我國的糧食安全。▲

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