基于利益相關者的政府投資項目的共同治理

王丹 李設姣 文芳倩

摘 要：在中國的改革開放和現代化建設中政府投資項目正在逐步形成。作為國家經濟發展的前提保障，它在社會資源配置中發揮著重要的作用，具有重大的社會影響。政府投資項目不同于一般的企業投資項目，其主體是政府，資金來源是社會公眾，因此涉及的利益相關者也不同于私人的企業投資項目。

關鍵詞：利益相關者;政府投資項目;共同治理

1、研究背景及意義

政府投資項目逐步形成于中國的改革開放和現代化建設中，是國家經濟發展的前提保障，它在社會資源配置中發揮著重要的作用，具有重大的社會影響。由于政府投資項目主體是政府，資金來源是社會公眾，所以不同于一般的企業投資項目，且涉及的利益相關者也不同于私人的企業投資項目。利益相關者與項目的成敗息息相關。Loosemore曾指出，雖然很多項目的錯誤離不開技術原因，但是另外40%的錯誤是離不開人為原因的。利益相關者之間的有效協作可以幫助項目有效的工作。有效的管理對于實現目標至關重要。因此，利益相關者管理建立在政府投資項目成功的基礎，并且還參與到政府投資項目的管理中。在研究過程中，發現政府投資項目是一個主要依存于發展中國家的公共福利基礎設施建設項目，很多企業不愿涉足，為了國家的經濟發展，如何提高政府投資項目的經濟效率，協調二者之間的關系成為一個重要的問題。

2、政府投資項目的概念

政府投資項目首次出現于中國的改革開放和現代化建設中。國際上，政府投資項目通常稱為“政府項目”（government project）（美國、英國），其他國家和地區也稱之為“公共工程”（public project）（日本和香港）。這一概念的發展也經歷了不少過程。目前公認的“政府投資項目”的定義是指“除了政治、國防等因素的考慮，為了適應和推動國民經濟和區域經濟更快更好的發展，以滿足社會大眾的需要，政府自身通過發行政府債券和地方財政債券，國外金融機構貸款和行政事業性收入等進行獨資及合資建設的固定資產建設投資項目”。這個概念是從理論上得到的，也是目前被廣泛接受的。

3、政府投資項目的利益相關者的分析

政府投資項目利益相關者可以理解為：就是通過合作關對公共項目進行投資的個人或者團體，可以影響項目的成功或在某種程度上受到項目的影響。例如顧問、項目計劃者、項目管理公司等利益相關者參與項目管理并為項目提供資金，他們的行為會直接影響建設項目結果和建設項目質量。公共投資建設項目是政府、公司等各種利益相關者的目標，它們雖然沒有直接參與到項目的實施，但是，會影響或者左右建設項目的成敗。也就是說，政府投資項目利益相關者主要包括監管機構、地方組織、公共關系等。

4、基于利益相關者的政府投資項目的共同治理

基于利益相關者理論的政府投資項目的共同治理機制，重點是參與公共投資計劃的利益相關者，包括公共投資者、項目所有者（建設單位）、承包人、管理部門、用戶細分、計劃組成部分、提供者、政府監督機制、公司、公眾、社區等。這是一種項目管理方法，在此過程中，我們要努力改善各方之間的溝通和交流，分擔風險并友好的解決爭端。它的載體是項目，根據各方的利益評估，對項目進行協調，并由項目所有者（建設單位或者施工機構）擔任協調人。通過媒體協作和戰略協調，使用多種技術，通過信息的設計、協調、計劃和管理來實現市場。提供一個所有參與者共享收益的平臺。與傳統的項目管理不同，政府發起的項目有利益相關者理論的參與，他們的參與，可以更快、更有效地彌合合作伙伴之間的隔閡，加快促成信息流和物流等在橫向和縱向的順利流動，突出信息工具的重要性，通過用自動化來增加信息流的流動效率，使得各利益主體之間由傳統的“敵對”關系發展成為“雙贏協同關系”。

4.1構建政府投資項目利益相關者的共同治理模式

我們可以把政府投資項目利益相關者的共同治理分為兩類：核心治理，其主要表現為受項目和直接雇員的影響和約束;表面治理，其主要表現為各個方面的監督管理。

（1）政府投資項目的利益相關者的核心治理。在其眾多的利益相關者中，由于政府投資者、項目業主控制單位等投資與該項目的特定資產并積極參與項目的實施時，直接關系到項目的成敗，工作質量和業主的需求息息相關。他們之間有很多協議，但是委托代理關系的信息不是很完善、合同的不完整還有未知的結果等都在項目的建設實施存在巨大的風險。而核心治理的主要目的是為了平衡他們之間的關系。核心治理的主要目的就是為了防止利益相關者之間利益沖突的產生，來制約利益相關者之間的需求均衡。

（2）政府投資項目的利益相關者的表面治理。在政府投資項目的實施過程中，項目的間接關系利益相關者（比如政府機構、保險企業等）會在各個層面上影響到項目的實施。例如，政府部門行使了個人權利參與項目的治理。如果，項目核心治理的主體不愿意或者不能執行良好的內部控制，項目的其他利益相關者也可以干涉外部市場來影響核心治理。由于表面治理機制和核心治理機制相比，和利益相關者之間的關系相對疏遠，自身也存在著一定的缺陷，而利益相關者則會利用這一缺點來干涉核心治理機制。

在此基礎上，考慮到利益相關者對政府投資項目的影響及二者之間的均衡關系，確立共同治理的框架。通過內部和外部運營的這種協作治理協調和維護所有利益相關者的利益，均衡利益相關者之間的訴求，平衡利益相關者之間的利益關系。

4.2政府投資項目利益相關者共同治理的主體與客體

進行項目管理的關鍵是找到政府投資項目共同治理的主體與客體。

（1）政府投資項目利益相關者共同治理的主體。眾所周知，從規劃和決策過程到下一階段的實施過程，政府投資項目離不開一系列的合同保證。此外，項目計劃書還需要與計劃委員會簽約，設備和技術設備的提供也需要與承包商簽約。在這種情況下，項目構建過程是執行與不同項目相關的合同的過程，而項目本身就是合同的一部分。因而，我們可以了解到，政府投資項目利益相關者主要管理機構是由參與者的政府資助的，參與者的利益與項目息息相關，并影響雇傭合同。從利益相關者的角度來看，主要包括政府投資者、企業負責人、控制部門、設計部門、技術小組、社會公眾等。政府投資項目的直接利益相關者（如設計單位、承包商等）擁有某些資產，直接參與了項目的實施。在項目管理中，他們在政府投資項目的成敗起到了關鍵性作用，并直接表達其重要性。與此同時，公共投資是利益共同體，對于其他受影響的利益相關者（間接利益相關者），沒有盡可能多的直接參與項目執行，但是在此過程中，我們要考慮參與項目的人員的的需求、期望、要求和行為對項目建設成敗的影響。這表明一些項目參與者也是項目管理中的重要利益相關者。

（2）政府投資項目利益相關者治理的客體。實施過程的目標就是政府投資管理計劃的客體。根據資料，項目是基于因委托——代理而形成的一套合同關系。從共同治理的角度來看，這種合同關系的缺點就是合同的不完備性和信息的不對稱性，從而削弱了對工作的控制。合同所有權以及其他監管要素是政府監管的組成部分，用來解決因信息的不對稱而導致的錯誤選擇和基于風險問題。從這個角度來講，項目中的“代理人”就是政府投資項目治理的方向，項目的性質決定了是否可以通過科學的決策來制定項目和能否通過滿足利益相關者的一般需求，來解決現實問題。

由此可見，政府投資項目的治理模式正在從管理到雙重治理再到共同治理。項目不僅需要資源分配并降低項目交易產生的成本，而且項目成員之間具有多種組合方式，所以利益相關者視角下的政府投資項目的共同治理至關重要。

4.3建立政府投資項目利益相關者共同治理的制度

前面把政府投資項目的共同治理分為核心治理和表面治理。把代理作為分類標準，項目治理又可以分為多個層面。首先，是政府投資者和所有者之間存在共同治理。建立正式的組織框架和制度安排，讓客戶和管理者之間的關系相互約束均衡，規范業務管理流程，按照流程對其進行獎懲;其次，管理者和員工與監管單位通常會通過發展權利和分配權利來進行管理，委派權利和責任。在簡歷政府投資項目利益相關者共同治理的制度時，要考慮公共合作伙伴對政府投資的影響，以及二者間的公共投資機制，確定政府投資項目治理的框架。通過與項目中利益相關者信息系統的內部和外部的協作，它促進所有利益相關者和項目之間的協作，保證工作可以完成，最終使每個利益相關者之間產生興趣。

共同治理制度作為一種可以提高項目管理效率控制機制。基于信息優勢，內部控制機構可以快速響應與特定進度級別相關的事件，具有一定的超前性。內部治理機制是項目治理制度的必不可少的一部分，表面治理機制可以看作共同治理制度的保障或者一種事后機制，它可以加快管理機制的反戰并防止內部治理機系統的性能下降，并且可以直接有效得糾正系統的運行，提高項目共同治理的有效性。因此，建立政府投資項目利益相關者的制度就是為了確保利益相關者參與國家發起項目的管理，鼓勵利益相關者的合作，并使二者之間的利益最大化。

5、本文的主要研究結論

從利益相關者視角構建政府投資項目的共同治理模式。研究表明，無論政府投資項目采取何種管理模式，其治理機制都將遵循優化項目治理機制、降低治理成本、最大化項目經濟效益的原則。并建立了一套治理框架。此外，本文還明確了建立共同治理的制度，該模式可以防止出現干涉政府投資項目政策的出制定并使政府投資項目更為合法化，通過構建共同治理模式，規范項目決策過程來提高政府對決策過程進行監控的能力，從而滿足政府投資項目各利益相關者的需求。

簡而言之，本文的主題是對于政府投資項目和利益相關者理論的實踐研究，本文從利益相關者的視角構建了政府投資項目的共同治理模式，這項研究具有重要的理論和現實意義，并且在未來也具有廣闊的探索和發展空間。

參考文獻

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作者簡介：王丹（1981-），女，籍貫：湖南衡陽，民族：漢族，職稱：講師，學歷碩士，研究方向：工程管理。

2017年度湖南省社會科學成果評審委員會課題成果（XSP17YBZC014）

湖南省教育廳科研項目一般項目（17C0271）

湖南省自然科學基金項目（2017JJ3007）

建筑工程招投標社會成本研究（Q201601）

湖南省教育廳科研項目一般項目（17C0270）