夾巖水利樞紐工程建設管理存在的問題探討及對策

張平俊 譚其志

摘要：隨著我國水利工程建設數量急劇增多，工程建設過程中一些深層次矛盾和諸多難點問題逐漸凸顯。以貴州省夾巖水利樞紐工程為例，梳理了當前水利工程建設管理階段存在的若干問題，并對其進行了分析探討，提出了相應的對策和建議。對其他大型水利工程建設管理有一定借鑒。

關鍵詞：水利工程; 建設管理;對策建議;夾巖水利樞紐工程;貴州省

中圖法分類號：TV51文獻標志碼：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2020.09.001

Abstract： As the number of hydroelectric projects surges， some deep-rooted contradictions and problems during the project construction and management begins to emerge and becomes prominent. Taking the Jiayan Hydro-complex Project as example， this paper presents several problems existing in the construction and management stages， and gives a detailed analysis. Corresponding measures and suggestions are also proposed. This paper has certain value of providing reference and enlightening effect for other large hydroelectric projects.

Key words： hydroelectric project; construction management; countermeasures and suggestions; Jiayan Hydro-complex Project; Guizhou Province

1 概 述

我國水利工程在“十三五”時期進入了高速發展階段，但工程建設管理跟不上水利工程建設水平。長期以來，水利工程存在已有的規程規范、制度和定額水平建設管理滯后，建設與運行管理脫節，標準化建設有待落實，信息化管理水平低等諸多問題。水利部黨組書記、部長鄂竟平提出了“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，工程建設和運行管理是其中的重要內容。目前夾巖水利樞紐工程（以下簡稱“夾巖工程”）建設已進入中后期階段，在建設過程中存在較多制約工程順利推進的問題與短板。本文結合夾巖工程建設管理實踐，就當前水利工程建設管理階段存在的若干短板問題進行分析探討，并提出相關對策建議。

2 夾巖工程建設管理突出問題

2.1 概算定額水平低

《貴州省夾巖水利樞紐及黔西北供水工程初步設計報告》[1]（以下簡稱《初設報告》）于2015年4月29日獲得批復，工程概算主要以2002年發布的《水利建筑工程概算定額》和《水利建筑工程預算定額》作為參考。隨著社會進步和經濟發展，部分定額已經難以滿足現行施工技術水平和項目建設管理的需要，主要體現在：①人工費用上漲較快，造成施工成本增加，超出了多數企業承受的能力范圍;②定額標準缺項，未能包括近年來使用的新材料、新設備、新技術、新工藝等;③對于深埋長隧洞及高大跨河結構物等技術難度大的工程項目，未考慮專項措施費;④招標控制價低于市場平均價，容易出現投標方低價中標后以次充好，提出違背合同原則的變更索賠情況。

2.2 標段劃分不合理

《初設報告》明確將工程劃分為108個標段（勘察設計1個，工程監理11個，工程施工45個，設備采購33個，環境保護14個，水土保持4個）[1]。標段劃分存在諸多不合理之處：①個別標段未能滿足工程總體進度要求，施工時間長達5 a;②為了達到招標金額的平衡，部分土建標段覆蓋范圍過廣且分散，增加了管理成本，加大了管理難度;③部分機電金結標段劃分過細，與其他標段之間的配合協調難度較大。目前水利行業未針對工程標段劃分制定明確的制度和標準，標段劃分存在細小化、專業化和人為化等問題。標段劃分過細，單位固定成本越高，資源配置和利用率就越低;標段劃分越多，臨建工程費用越高。劃分過于專業化會加大交叉作業的相互干擾，各標段之間的矛盾越突出，項目法人協調難度也越大。

2.3 安全生產標準化建設有待加強

夾巖工程于2018年3月通過了“水利安全生產標準化項目法人一級達標”評審，為提高工程安全生產管理水平，實現安全生產管理的規范化起到了積極作用。但安全生產標準化建設在實施過程中也遇到了阻礙，主要體現在：①盡管多數施工單位已達到水利安全生產標準化施工單位標準，但“重內業資料達標、輕現場管理”現象嚴重，項目施工現場離標準化差距甚遠，缺乏對標準化的持續改進和動態循環管理[2]。②水源大壩樞紐建筑物相對集中，灌渠輸配水線路工程較為分散，施工單位數量多且多為敞開式施工，難以對施工現場進行有效封閉隔離，大大增加了安全標準化管理難度。③根據《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》（財企[2012]16號）有關要求，夾巖工程于2019年8月后不再扣除2%安全生產措施費（以下簡稱“安措費”）、取消單獨結算，以致于建設中后期難以保證各單位安措費按規定投入到位。④激勵獎懲機制不完善，大多數水利工程項目資金來源以財政撥款為主，在建設階段并未設置獎勵措施，難以調動參建單位積極性。

2.4 信用體系建設執行不到位

2019年水利部印發的《水利建設市場主體信用信息管理辦法》明確了水利建設市場主體信用信息采集、認定、共享、公開、使用及監督管理等相關要求。同年印發的《水利建設市場主體信用評價管理辦法》明確了評價標準、評價程序及評價機構等相關要求。上述兩個辦法在實際執行過程中存在諸多問題和難點：①對水利建設市場主體信用體系建設的宣傳力度不夠;②市場主體熱衷于各種協會、中介組織的信用企業評價，對行業信用體系建設重視程度不高;③水利建設市場主體信用獎懲措施未得到有效落實，市場主體重效益輕形象，失信成本過低，借用資質投標及工程轉包、違法分包、拖欠民工工資、惡意拖延工期等現象屢禁不絕;④水利建設市場主體信用缺乏統一監督制度，市場信用記錄信息無法共享，造成各地水利建設市場執行差異化明顯。

2.5 設計質量缺少有效監管

隨著水利工程投資規模不斷加大， 傳統管理體制已無法適應現代水利工程建設需要，勘測設計方面的問題已逐漸成為工程建設過程中的主要矛盾之一，主要表現在技術力量嚴重不足、服務意識較淡薄、設計深度不夠、設計成果質量不高和設計成果提交滯后等。當前水利工程項目前期審批大幅提速，審批完成后即進入工程招標和實施階段，以至于招標文件和施工圖只能采用初步設計成果，存在設計深度不足、設計變更量大等問題，設計質量成為工程投資增加以及影響工程進度的主要因素。

2.6 征地拆遷補償缺少統一標準

由于行業發展及區域經濟發展差異，水利工程建設在征地移民及炮損補償方面亟待解決的問題有：①與公路、鐵路等行業建設征地“同地不同價”。水利工程補償標準較鐵路、高速公路等行業低，同一區縣、同一位置、同一類土地和地上附屬物補償標準均不一致，造成夾巖工程前期征拆工作推進極為困難。為解決上述難題，貴州省人民政府批準同意在遵義市（2017年12月）及畢節市（2018年2月1日）執行征地統一年產值和片區綜合地價的新標準，并對已征土地按新標準補齊差額，差額部分列入工程投資概算。②炮損補償標準過低，不符合現行物價水平。夾巖工程炮損問題涉及3 000余戶農戶，由于沒有針對夾巖工程的炮損補償標準，在協調處理過程中參照《黔中水利樞紐工程施工炮損補償標準》執行，執行難度較大，炮損阻工時常發生，補償工作難以推進，工程建設進度受到嚴重影響。

3 對策及建議

（1）現行概預算定額無法滿足當前水利工程建設管理的需要，是造成工程項目投資嚴重超概算、工期嚴重滯后、索賠事件增多的主要原因之一，建議有關主管部門盡快組織修編2002年《水利建筑工程概算定額》并加快其發布和實施，定額應針對人工費和主要材料價格上漲等情況作出動態調整。

（2）建議有關主管部門研究制定相關制度，為項目法人在制定分標方案時提供指導原則和依據，使水利工程標段劃分更加合理，有利于現場建設管理，充分發揮施工企業的積極性、主動性，使施工企業在合適的利潤空間下順利完成工程建設任務。

（3）為使安措費不擠占工程投資，保證其投入到位以及水利工程的安全生產，建議新開工水利工程安措費參照《關于印發<企業安全生產費用提取和使用管理辦法>的通知》（財企〔2012〕16 號）規定執行，將安措費在合同清單中單獨計列，不再計入工程單價中。同時建議在預算審批、工程批復時設立安全專項獎勵資金，將安全生產標準化與各種評先、評優相結合，使安全獎懲機制合法化[3]。

（4）針對目前水利建設市場主體信用體系執行不到位的實際情況，建議省級及以下水行政主管部門盡快制定符合本地實際的實施辦法，加強不良信用信息采集應用工作，引導市場主體增強信用觀念，發揮守信激勵與失信懲戒作用，樹立守法誠信的水利建設市場社會形象。

（5）加強設計管理、提高設計水平對控制水利工程的施工進度、投資、質量和安全具有重要意義。科學合理確定勘測設計周期，確保各階段勘測設計投入合理工作時間、設計人員及資金，避免出現為片面追求利潤而壓縮設計周期、偷工減料等情況。建立各階段勘測設計成果的審查和驗收制度，尤其是地質勘察的外業驗收，確保勘察內容、手段、深度、工作量滿足規范和大綱要求。加強對勘測設計單位的考核力度，打破長期以來“設計失誤建設買單”的局面，完善設計優化激勵和設計失誤懲罰的制度。加強對設計變更的管控，鼓勵開展設計咨詢工作。

（6）水利工程建設一般涉及大量的征地、移民搬遷及炮損補償問題，對其處置情況是影響工程順利實施的關鍵，建議盡快出臺針對水利水電、公路及鐵路等行業的統一補償標準及處理指導意見。

4 結 語

本文通過列舉和探討夾巖工程建設管理過程中存在的問題，提出了包括修訂現有規范標準使其與當前水利工程建設發展相適應，強化水利建設市場主體信用運用和監管手段等6個方面的對策和建議，對其他大型水利工程建設管理有一定借鑒。

參考文獻：

[1] 貴州省水利投資（集團）有限責任公司. 貴州省夾巖水利樞紐及黔西北供水工程初步設計報告[R]. 貴陽：貴州省水利投資（集團）有限責任公司，2016.

[2] 阮利民. 水利工程運行管理工作現狀與展望[J]. 水利建設與管理，2019（4）：10-14.

[3] 王文毅. 水利工程建設管理存在的問題分析及對策[J]. 中國水利，2007（6）：49-50.

（編輯：李曉濛）