融資平臺的風險及化解途徑

王聰

摘 要：傳統地方融資平臺公司是地方政府融資的主要載體，在地方城市化建設進程中發揮了重要作用，但近年來，傳統地方融資平臺公司因恪守傳統發展方式，使其自身定位在現代化發展過程中過于模糊，而自身性質相較于其他公司存在一定的特殊性，無法以現有監管方式進行管理，進而加大了地方債務風險。防范化解系統性金融風險是地方政府現階段的首要任務之一，要以新預算法與現行國發文件為主，重視政府債務，以嚴格標準進行認定。因此，防控地方債務風險的重點在目前應以化解融資平臺風險為前提。對此，地方政府必須加以重視，并積極尋求對策。本文從融資平臺債務的歷史背景和現狀入手，探究地方融資平臺債務的長期風險以及可行的化解途徑，以期為融資平臺的風險化解和轉型提供參考。

關鍵詞：融資平臺;風險;債務

一、融資平臺債務的歷史背景和現狀

我國地方政府及其所屬部門機構設立的企業法人多以傳統融資平臺為首選，而其主要以分稅制改革后的劃撥土地、經營授權、劃轉資產等方式為前提，這使得融資平臺與地方政府休戚與共，而在實際經營中，地方政府的融資功能已經逐漸被融資平臺替代。融資平臺在我國社會主義市場經濟體制下充分發揮其推進與穩定經濟作用的同時也累計了數額巨大的存量債務，地方政府必須對此進行兜底處理，從而形成了政府性債務，但因政府性債務數額巨大，各界極為擔憂地方政務債務風險的爆發對經濟造成的消極影響。隨著舉債方式與標準的不斷變化與提升，地方政府融資需求與供給不斷拉開差距，使得地方基礎設施建設資金缺口難以被形式單一的地方債券發行填補，而隱性債務的產生則是因其缺口被轉移到平臺公司。在財政預算約束外的游離性債務不僅在一定程度上加大了地方政府的償債壓力，也對融資平臺自身造成了一定影響。

當前，我國經濟發展步入新常態。國家宏觀經濟、金融政策不斷調整，特別是2017年以來，國家層面先后出臺了財預〔2017〕50號、87號和財預〔2018〕34號等規范性文件，政府融資平臺被列入金融重點監管區域，管控力度空前從嚴。2014年，國務院出臺43號文后，中央明確未來市場化轉型的發展改革方向，首要工作即剝離融資平臺政府融資功能。缺乏國家政策的傾斜與保護使得融資平臺一時間難以擺脫原有地方性體制機制的羈絆，在實現轉型與升級的道路上任重道遠。與此同時，隨著PPP模式迅速推廣和外資、社會資本的進入，融資平臺獲得地方公共資源收入的難度加大，阻礙了其盈利空間與產業規劃的順利發展。

二、地方融資平臺債務的長期風險分析

（一）存量債務到期而導致的兌付風險

地方政府融資平臺現有債務除納入地方政府債務核算部分可通過地方債務置換處理外，其余未納入部分需自行融資解決。然而，平臺公司主要是用于基礎設施建設、公用事業建設等，以政府信用為依托而成立的投融資公司，其本身造血功能較弱，隨著資產負債率的逐步攀升，難以再通過借新還舊維系，融資渠道逐漸受阻，導致其面臨的最直接的風險就是債務到期的兌付風險。據統計，2018年以來，至少有23款與融資平臺相關的產品違約，其中不僅以信托、租賃等多元產品為主，還包含公募債券等內容。據可靠測算，地方融資平臺截止到2018年底，帶息負債規模超過29萬億人民幣，占GDP總值的33%。但融資平臺公司自身所持有的償債保障率，經測算僅有0.3～0.5倍，其實際含義在于若企業現有經營性流轉資金無法償還當年到期債務與支付利息，會因無法履行“借新還舊”而面臨兌付風險。

（二）融資平臺治理結構導致的經營性風險

傳統融資平臺治理結構不健全，沒有建立現代企業管理制度，且在具體項目選擇和決策上，地方政府成為了主要的決策者，較少考慮項目的經濟合理性，容易忽略項目的盈利性等。另外，融資平臺承擔的項目主要集中于資金投入大、投資收益少、回收期長的基礎設施項目，投資結構單一，缺少足以支撐公益性項目的經營性收益來源，造血功能差，這種投入與產出之間的失衡往往造成平臺償債能力下降，自身經營風險激增，導致現有的業務模式難以為繼。

三、化解融資平臺債務風險的主要途徑

（一）轉型中謀發展，發展中謀化債

DNA雙螺旋的結構能夠充分體現投資增量與風險遞增之間一脈相連的關系，二者彼此依存，因此，在建設公共基礎設施的過程中，周期性赤字的投資風險逐漸顯露。目前，地方政府財政收支不平衡壓力仍在，每年新增地方政府債券規模尚無法真正滿足地方融資需求，地方政府對融資平臺融資的需求一定程度上仍在。以上可以看出在傳統融資平臺公司中，其債務風險屬于長期性待解決問題，而以有效方式對其進行化解與防范也非一時半刻能解決，尤其應堅決杜絕為逃避實際問題而選用破產解決的方式。地方融資平臺公司在現階段應以社會主義市場經濟為背景，采取有效途徑推動傳統平臺向市場化轉型，從而在現有市場中占有一席之地，進一步提升市場化盈利空間。以合理方法防控與化解債務風險，在提高融資平臺公司償債能力的同時，為其后續可持續發展奠定良好基礎。

（二）強化債務管理，建立風險控制體系

地方政府隱性債務風險自2018年后逐漸顯露，個別地方市級平臺相繼出現還款逾期問題，導致諸多地方債務融資項目難產，違約風險逐步暴露。實際上，防控地方政府融資平臺違約風險，根本前提是強化地方政府性債務管理。全面落實債務管理工作的前提是建立健全地方政府性債務風險防范預警體系，優化與完善政府性風險控制體系和政府性債務償還機制，對政府性債務實行規模控制和風險預警，徹底改變多頭舉債、分散管理、財政兜底的局面。同時，要建立債務風險應急處置機制，制定應急處置預案，做到未雨綢繆，守住底線。要實行政府性債務預算管理，財政部門在編制年度財政預算時，應同步編制政府性債務預算，將政府性債務分門別類納入全口徑預算管理。要嚴格控制新增債務，強化政府舉債的責任意識，并采取積極措施化解存量債務，逐步降低債務風險。此外，地方政府還可積極探索市場化運作方式，由政府、下屬平臺公司及社會資本共同成立平滑債務的專項基金，用于化解包括地方政府隱性債務在內的債務及防范區域金融風險，從而有效促進各地區經濟持續健康發展。

（三）拓寬融資渠道，發展多元化融資

隨著政策全面收緊，利率成本不斷上升，政府融資平臺公司的融資壓力越來越大，而拓寬融資渠道的主要目的是緩解防控平臺的融資壓力，降低經營風險。地方融資平臺公司除發展傳統的融資渠道外，還可在保證自身原有發展的前提下開拓其他融資渠道，進行直接性、間接性融資渠道的共同嘗試，實現新型融資工具的拓展與應用。如經營性物業，平臺公司可據此發行房地產信托投資基金（REITS）、商業房地產抵押貸款支持證券（CMBS）等金融產品，建立規范化的平臺公司融資方式。

（四）盤活資產加快業務轉型，推動融資平臺市場化運作

政府的公共項目作為傳統融資平臺資金的主要流向，其綜合回期長、維護費用高昂等特點，使其必須依賴政府財政資金還款來保證自身收益。長期以來，很多融資平臺并非自主經營，缺乏具有造血功能的收益性資產。監管政策近年來逐漸嚴苛，標志著平臺公司剝離地方政府“融資功能”和推進市場化改革進程進一步加快，主動實現業務轉型刻不容緩。一方面，要創新項目投融資模式，實現項目自平衡。傳統融資平臺做棚改、基建等項目時，更多是針對單一項目直接融資，還款來源實質上是政府財政回購或兜底付費，項目本身無法實現自平衡。而創新項目投融資方式，核心是項目梳理和前期策劃，將單一項目融資轉向統籌一體化、收益自平衡。另一方面，地方政府可將區域內有一定收益性的經營性資產項目整合到融資平臺公司，使平臺公司具有自身造血功能，并通過整合盤活地方現有存量資產，全面實現公益項目的現金流轉，從而保證融資渠道多元化發展。利用市場充分吸引社會投資，在實現資產保值增值的同時有效籌措償債資金。最后，以發展現代化基礎設施建設為主，完善傳統基礎設施建設，積極開展服務業務，實現公共產品項目的全面應用，以特許經營權為前提，推動地方公用事業發展的改革，以有效方法運營與管理國有資產，推動融資平臺從建設主體向運營主體轉變，成為城市綜合運營服務商，科學設計盈利模式，拓展收入來源，實現市場化運作。

四、結語

地方融資平臺在推進城市化建設的過程中發揮了巨大的作用，但也積聚了大量的信貸風險。在未來的發展中，要進一步落實轉型謀發展、以發展謀化債的各項工作，以構建地方性債務風險防范預警體系為重要內容，明晰政府與融資平臺的法律邊界，加大債務管控力度，使融資平臺在轉型發展中化解存量債務。

相信隨著自身風險的有效防控，地方融資平臺依然能夠在城市發展中扮演極其重要的角色，并以更加堅實的臂膀扛起城市建設與運營的重任，讓建設資金更有保障，讓城市功能更加完善，讓城市品位得到提升，讓百姓生活更加美好。

參考文獻

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