淺析農村房地一體宅基地不動產確權登記的難題及舉措

肖專 張開亮 王成蕓 馬榮肖 陳進

摘?要：縱深推進農村產權制度改革倍道而行，農村房地一體宅基地確權登記是其最重要、最緊急的舉措，不動產在實際確權登記過程中有些困難導致了該工作的推進蝸行牛步。論文對實踐中發(fā)現(xiàn)的農村宅基地房地一體不動產登記主要共性問題進行分析，并就當前難題提出方略。

關鍵詞：農村房地一體;不動產;確權登記;共性問題

《物權法》規(guī)定不動產權屬證書是權利人對該不動產享有物權的證明，具體是登記機構應當事人申請在不動產登記簿上記載物權變化情況的工作。農村房地一體宅基地確權登記在我國農村產權制度改革中占舉足輕重的作用，該工作有時間緊、任務重、量巨大的特征，近來推進工作過程中遭遇了重重困難阻礙。不僅要考慮法律法規(guī)，確權登記合法，還要要維護農民的切身利益，不能因確權登記引起社會矛盾等。

1 農村房地一體宅基地登記的概述

農村房地一體宅基地確權登記工作是摸清每一宗宅基地的權屬、位置、界址、面積、用途等地籍要素和地上房屋等建筑物、構筑物的基本情況，并由申請人申請，經(jīng)過不動產登記部門依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。主要內容包括宅基地使用權登記，建筑物、房屋及構筑物所有權登記等不動產的權利。

2 農村房地一體宅基地確權登記的意義

為了改革完善農村土地制度及推進中國特色農業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化積累經(jīng)驗，2015年2月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議決定：授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》等法律關于農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定至2017年12月31日。試點期限屆滿后，為更好地總結試點經(jīng)驗，完善土地管理法律制度打好基礎，又先后將試點期限延至2018年12月31日和2019年12月31日。

可見，農村產權制度改革非常重要，為盤活農村宅基地已經(jīng)上升到了修改“法”的頂層設計。通過農村房地一體宅基地確權登記可以依法保護農民的權益，賦予農民更多的財產權，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，促進鄉(xiāng)村振興。

3 農村房地一體確權登記過程中存在問題

3.1 農民對農村房地一體登記認知不夠及其權利證書的熱情不高

首先農村房地一體相關工作已經(jīng)開始較長一段時間了，目前切莫說農民不了解農村房地一體不動產確權登記，就連身邊同事，甚至一些領導干部尚清楚到底什么是農村房地一體不動產確權登記。

其次偏遠地區(qū)受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展影響，農村宅基地的使用及盤活在實際操作中比較困難，盡管出臺了一些融資抵押的政策，但農民在抵押后的償還能力也倍受質疑，操作起來也是步履維艱，導致農民心有余而力不足。農村房地一體不動產權證難以體現(xiàn)農民的財產權，所以農民對自身宅基地和房屋的確權登記漠不關心，時至今日甚至有的農民壓根也不知道什么是房地一體確權登記。即使已拿到證書的農民也正處在迷茫期，在“還權”之后的“賦能”上不知道如何發(fā)力，把證書壓箱底，關于在產權交易的疑慮與擔憂無法解除，不能甩開膀子交易流轉。

3.2 農村房地一體確權登記中一戶多宅及面積超標

根據(jù)2020年1月1日起開始實施的《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！逼涠罁?jù)《貴州省土地管理條例》第三十一條規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，凡是能利用舊宅基地和村內空閑地的，不得新占土地?！惫P者來自農村深知農村宅基地的詳情：一是農民私下自行買賣宅基地，二是自然繼續(xù)獲得宅基地，三是隨著社會發(fā)展農民收入增加在宅基地上新建或占用耕地建房有的農民通過買賣、繼承、新建以及占用耕地建房等方式擁有多處宅基地，致使頻繁出現(xiàn)一戶多宅問題。

《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！备鶕?jù)《貴州省土地管理條例》第三十條之規(guī)定：“農村村民建住宅的用地限額（包括原有住房宅基地面積及附屬設施用地）為：（1）城市郊區(qū)、壩子地區(qū)：每戶不得超過130平方米;（2）丘陵地區(qū)：每戶不得超過170平方米;（3）山區(qū)、牧區(qū)：每戶不得超過200平方米?！痹诂F(xiàn)在生活中，宅基地面積及附屬設施用地面積超過規(guī)定面積的現(xiàn)象普遍存在。

3.3 農村“房”與“地”職能未完善統(tǒng)一

經(jīng)過機構改革，各地以國家部署為指導并結合自身經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，對本地區(qū)機構設置、職能配置等進行相應的調整。在機構后有的地方房與地的職能分散在不同部門，不動產登記多方進行，沒有高效順暢的銜接機制，導致農村房地一體宅基地不動產登記工作效能不高。

3.4 土地權屬檔案缺失登記資料不足

較早時期社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，而社會管理能力和手段沒能跟上步伐，在農村宅基地和房屋檔案資料管理方式上或多或少地存在不足，歷史上農村住房建設要歷經(jīng)國土、規(guī)劃、住建等多個部門的審批，審批程序多、周期冗長，使得政策的制定與使用效率不匹配，加之為適應時代發(fā)展進行部門間職能職責的調整等，導致房地權屬來源等檔案材料丟失。由于那時都為紙質資料難以補充，保存不易，現(xiàn)今信息難以查詢。其次是農民自身保管不善、搬遷、災毀及其法律意識薄弱等原因，喪失了證明材料，申請登記時無法證明權屬歸屬。

4 推動農村房地一體宅基地不動產登記工作方略

4.1 宣傳與發(fā)展齊頭并進

首先有必要加大農村房地一體的宣傳廣度和深度，通過農民喜聞樂見的方式，讓廣大農民群眾深刻認識到土地及房屋登記的現(xiàn)實意義和必要性，依法依規(guī)賦予他們更多的財產權，以及爭取他們對此項工作的理解與支持。其次充分考慮地區(qū)資源稟賦，經(jīng)濟社會發(fā)展情況，加大閑置土地及房屋盤活力度，尤其是偏遠欠發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以采取試點方式讓農民獲得房地帶來的紅利，同時采取有力措施，讓農民房地流轉有市場，配套相關切實可行的政策，讓農民房地抵押有門路。

4.2 竭盡所能快速高效地依法登記

根據(jù)法律法規(guī)對農村宅基“一戶一宅”的規(guī)定，誰也不能違背，必須嚴格執(zhí)行。首先是“戶”的認定，要緊緊圍繞“戶”這條主線開展確權工作，該“戶”是否是集體經(jīng)濟組織成員中的“戶”。如果按照每村每寨的蹲點調查農民起居生活及財產分割使用等情況來確認是否分戶，無疑費時費力也不利于工作的推動。第一、宅基地屬于集體所有，而戶應是該村中的常住戶，因此筆者認為經(jīng)該戶所在的集體經(jīng)濟組織初定證明，并經(jīng)公示無異議后來確定是否為該集體的戶;第二是依據(jù)農民是否能夠提供當?shù)貞艏块T辦理的相關分戶手續(xù)來認定。結合村集體的證明及當?shù)毓矐艏块T登記的戶籍情況，作出確權登記的最終認定。其次是“宅”的認定，要實實在在地貫徹落實“住有所居”的精神，筆者認為，第一對于符合分戶政策但未分戶的農民，擅自建房分居的，若建房宅基地符合相關規(guī)劃布局且宅基地面積不超當?shù)叵揞~的，經(jīng)村集體調查公示且無異議后可以補辦相關用地手續(xù)，依法予以登記;第二對于一戶多宅及多戶一宅的，只要其宅基地總面積未超過法律法規(guī)的限額，可以認為只有一處宅基地予以確權。

盡管法律法規(guī)已對宅基地使用面積作出規(guī)定，但在農村還是普遍存在面積超占問題。宅基地面積超占問題具體可以依照國土資源部印發(fā)的國土資發(fā)〔2016〕191號實事求是的分段處理，切不可對超額多少面積就減少其多少耕地，甚至是強制拆除以及罰款等方式處理，這不僅解決不了問題反而會激化社會矛盾，影響社會的和諧安定，更多的是實行有償退出制度，讓農民退出閑置及多余的宅基地。

4.3 加強部門協(xié)作提高登記效率

各地黨委政府要高度重視，把思想統(tǒng)一到國家的部署上來，由主要領導親自抓、負總責，在政策、資金方面要有所傾斜，保障好基礎。完善機構，明確明細各部門的具體職能，尤其是房與地職能劃分在不同部門的地區(qū)，提高擔當作為意識，克服畏難情緒主動作為。按照區(qū)域發(fā)展要求，結合規(guī)劃、地區(qū)土地綜合整治等情況，科學規(guī)劃、精心組織、試點先行，選取當?shù)貤l件較優(yōu)的地區(qū)先行試驗，形成有效的工作機制，以點帶面向全區(qū)域鋪開來，切實行之有效地推進農村房地一體宅基地不動產確權登記工作。

4.4 尊重歷史并實事求地分類處理

長期性和復雜性是農村土地制度改革的根本特點，需保持足夠的耐心，若權屬來源材料丟失的，竭盡所能地查閱宅基地批準檔案情況，有相關信息的，按批準面積確定宅基地使用權;沒有的，其所在的集體經(jīng)濟組織對宅基地的使用權人、面積、四至范圍等進行調查、確認和公示，無異議的通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，符合一戶一宅且面積未超額的，確認宅基地使用權。對于權屬來源材料不滿足現(xiàn)行登記要求的，若其宅基地批準之時的證明材料有效，也可作為登確權依據(jù)，確認宅基地使用權。若未履行宅基地審批的，查明其權屬情況，權屬清晰且符合相關規(guī)劃的，在滿足一戶一宅等用地政策的，依法依規(guī)處理并補辦用地審批手續(xù)后，確定宅基地使用權。

5 結語

農村房地一體宅基地不動產確權登記事關民生，務必引起高度重視。經(jīng)產權制度改革試點后我國對宅基地的相關法律法規(guī)作出了相應的修改，并支持盤活利用閑置的宅基地和農房，這無疑迎來了宅基地的春天，同時對振興鄉(xiāng)村也至關重要。筆者認為做好農村房地一體宅基地確權登記及后期監(jiān)管工作，一是各地政府切實把行動統(tǒng)一到確權登記上來，不僅要完善機構職能，強化協(xié)同作戰(zhàn)，更要扎扎實實做好人、財、物的殷實保障。二是結合當?shù)貙嶋H制定具體的政策措施，確保農村房地一體宅基地不動產確權登記工作保質保量的完成，依法維護農民合法權益，賦予他們更多的財產權，同時為宅基地“三權分置”夯實基礎。三是農民集體依法享有占有、使用、收益和處分的權利，尊重農民集體是宅基地集體所有權權利主體地位，由其對符合規(guī)劃的農村宅基地進行統(tǒng)一規(guī)劃，自然部門要對農村宅基地的規(guī)劃空間布局進行科學指導，確保規(guī)劃的科學合理，由農民集體對宅基地統(tǒng)一開發(fā)后并統(tǒng)一經(jīng)營和管理。