中國養老服務政策的發展歷史和經驗借鑒

熊文鑫 唐瑞雪

【摘要】養老服務政策具有導向、調控和分配養老服務資源的功能。自新中國成立以來，各級政府出臺了一系列老年服務相關的政策，通過研究國家層面的政策文本，表明在長期的探索和發展過程中，中國養老服務體系不斷完善，政策客體逐漸擴大，涵蓋內容逐漸豐富，展現出家庭養老為主到養老服務多樣化發展的四個發展階段，為政策的進一步發展提供經驗與啟示。

【關鍵詞】養老服務政策;歷史;經驗;啟示

【中圖分類號】C913.7

【文獻標識碼】A

國家統計局統計數據顯示，截至2018年底，中國60歲及以上老年人口約2.49億，占總人口的17.9%。2019年11月，為積極應對人口老齡化，中共中央、國務院印發了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，從2022年到2035年，再到本世紀中葉進行了展望，并從五個方面部署了應對人口老齡化的具體工作任務，其中一條便是打造高質量的為老服務和產品供給體系，包括“健全以居家為基礎、社區為依托、機構充分發展、醫養有機結合的多層次養老服務體系”。這是自2000年中央政府確立老年服務事業的戰略構想（即“建立以家庭養老為基礎、社區養老服務為依托、社會養老為補充的養老機制”）以來，中國養老服務體系在政策層面再次具體化的又一里程碑體現。本文將具體闡明中國養老服務政策的發展脈絡，并通過四川省養老服務政策的發展，進一步展現中國養老服務發展的歷程，由此為養老服務的實踐提供歷史背景變遷中的政策發展新思路。

1 中國養老服務政策的演變進程

1.1 家庭養老為主，養老保障起步階段

此階段處于新中國秩序重建期，基于中國傳統的“養兒防老”的觀念以及實際經濟發展情況，政府在養老觀念及政策發布上是以家庭養老為主，并未過于關注老年人這一群體，養老意識不明顯。1956年《國務院人事部、衛生部、內務部關于國家機關工作人員退休后享受公費醫療待遇幾個具體問題的通知》是國家部委文件中首次出現退休人員相關的文件。之后，中國在上世紀50年代初期建立了企業養老保險制度，并于1958年和1978年做了兩次修改。同期，關于農村老人的“五保”政策出現，《1956年到1967年全國農業發展綱要》明確提出：“農業合作社對于社內缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應當統一籌劃……做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養死葬都有指靠”;城市孤寡老人也得到民政部門的救濟安置。如1949-1956年政府收養安置了10余萬孤寡老人。可見，該階段中國基本為家庭養老，輔之以機關退休人員的退休福利同“三無”老人和“五保”老人的集中照顧，即以養老院和敬老院為載體的救濟性安置。

1.2 養老步入社會統籌階段，養老服務體系建設的嘗試與探索

初步關注老齡群體和養老事業，社會保障體系逐步搭建。1982年，“中國老齡問題全國委員會”成立。1983年，《中國老齡問題全國委員會關于我國老齡工作中幾個問題的請示》初次對中國老齡問題和老齡工作做出闡述和建議。民政部在1984年全國民政社會福利工作會議上首次提出了社會福利社會化的構想。基于此，政府對養老相關社會福利與保障制度開始進行探索和完善。1991年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展十年計劃和第八個五年計劃綱要》指出要積極引導農村建立不同形式的養老保障制度。同年，農村社會養老保險制度在山東等地開始試點，并制定了《農村社會養老保險基本方案》。1995年，民政部正式發文《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》。1996年，《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》明確指出養老保險是實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度，保險費由國家、單位和個人共同承擔，從福利制度層面增加了養老主體。一直到2006年，各部委發布了一系列關于養老保險制度的文件，涵蓋對象逐步擴大。

1.3 養老服務市場化社會化加速發展階段

2006年中國60歲以上的老年人口已達1.43億，占總人口的11%，隨著老齡人口占比的不斷增大，中國開始進入應對人口老齡化的關鍵時期。面對老齡化的嚴峻發展態勢，自2006年起，國家陸續頒布幾十余項包含養老服務的政策文件，養老服務的項目內容愈發豐富，逐漸擴展到醫療保健、護理康復、精神娛樂、體育健身、文化教育、法律服務、緊急救援和社會參與等多方面。此外，養老服務社會化市場化產業化加速，一系列關于評估監督、人才培養、資金補助等配套保障性政策出臺，政府將科學規劃、引導發展作為首要職責，在養老服務政策制定上思路更加清晰。

養老服務市場全面開放趨勢大，社會資本在養老服務發展中的活力持續激發。一方面，政府鼓勵民間資本進入養老服務領域，對進入方式、進入領域、從事內容做了相應規定。放寬準入條件，支持公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式，鼓勵社會資金以獨資、合作、聯營、參股等方式興辦養老服務業。另一方面，政府對于參與養老服務發展的社會資本提供相應的金融財政支持，健全相關體制機制，有效拓展養老服務業市場化融資渠道。2016年《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》中提出目標“到2020年，養老服務市場全面放開”，并對其所需任務進行了系統梳理。

醫養結合初步發展，2013年《加快發展養老服務業的若干意見》在養老服務的內容中首次提出醫養結合的概念，推動醫養融合發展，打破醫療與養老相對割裂的位置，促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭，推動醫療機構開展養老服務。2015年首份針對醫養結合的文件《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，制定發展目標“到2020年，符合國情的醫養結合體制機制和政策法規體系基本建立”，醫養結合的內容不斷完善。1.4養老服務多樣化深度發展階段

到2017年，中國的養老服務建設已經取得了較好成果，各項內容穩步推進。《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》標志著養老服務發展的新高度，“醫養結合”、“智慧養老”成為這一時期的發展亮點，養老服務更加注重提質增效。同時，養老服務標準體系建設、養老服務部際聯席會議制度的建立促使未來養老事業的穩步發展。2019年中共中央和國務院頒布《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，對中國到本世紀中葉的老齡事業發展提供戰略指導。

基于現實需求，醫養結合成為養老服務發展重點，養老服務體系進一步完善。2017年《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》對老齡事業發展內容的主要部分進行調整，重點強調健全養老服務體系和健康支持體系，并將服務體系修改為“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系”，拓展醫養結合的內容，強調加強老年人健康促進和疾病預防、發展老年醫療與康復護理服務，鼓勵醫養結合機構為老年人提供住院、護理、生活照料以及臨終關懷一體化服務，標志著醫養結合在養老服務中的地位提升。之后，國家頒布了一系列養老服務配套文件，重視擴大養老服務供給，提高養老服務質量，不斷創新體系建設的內容和方式。2019年《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》再次指出醫養融合發展是政府優先支持的重點養老服務領域，支持打造“以健康管理為基礎、以養老服務為核心、以醫療服務為支撐”的全生命周期養老服務鏈。由此觀之，醫養結合還有很大的發展空間。

2 中國養老服務政策發展的經驗及啟示

2.1 養老服務政策理念更加明確

政策理念是國家或社會權威表達的政治意志，養老服務政策在長期發展過程中，以服務人民群眾為理念基點，在中國先進文化和科技成果的前進方向下不斷轉變，明確以下三點：①提倡社會福利社會化，重視社會參與的理念。自“社會福利社會化”的構想提出并試點探索以來，社區和居家養老服務逐漸成為老年服務的重點。政策發展歷程與實踐表明，推動政府、社會、家庭和個人多元主體共同參與養老服務，構建責任共擔機制，鼓勵社會資本的加入，是中國養老服務政策發展的方向，也是避免“家庭失靈”、“市場失靈”、“政府包辦”等問題的必由之路。②力求公平的服務理念。養老服務政策應體現公共保障性服務均等普惠，保障老年群眾基本生活及合法權益。養老服務政策發展至今，覆蓋對象和范圍逐步擴大，力求減小區域、群體間的差異。但長期以來，農村養老保障水平一直滯后于城市，農村養老服務仍亟待發展。③統籌規劃的全局理念。養老服務政策理念應能統籌協調各主體間的關系，充分發揮各主體的優勢。一方面，養老服務政策體系建設以來，相關專業組織也隨之成立，從中央到地方的老齡工作組織網絡逐步健全，為養老服務政策的發展提供了組織保障，兩者相輔相成、密不可分。另一方面，各級政府應明晰各自職責，對養老服務政策做好統籌協調與分級規劃，在全局觀念的總體方向下各有側重，確保不同區域的最大化發展。此外，應完善多元主體的多層次養老服務體系，提升服務質量和效率。

2.2 養老服務政策工具有待創新

政策工具是被決策者及實踐者所采用的，或潛在意義上可能用于實現一定政策目標的手段。政策工具的完善、優化與配合，有利于實現更為科學合理的政策成果。養老服務政策工具的優化是推動中國養老服務建設的有效方式，具體包括三方面：①環境型政策工具是建設基礎，主要表現為政府通過對養老服務業制定目標規劃、提供稅收優惠、法規管制等政策措施，以提供良好的發展環境。縱觀養老服務政策發展歷程，該種政策工具占比較大，可以說，改革開放以前，養老服務的相關政策是作為社會福利體制中的一部分而出現的，之后不斷就環境性政策工具進行完善，既體現了政府對養老服務業的重視，也反映了相關監管制度有待進一步健全、養老服務業市場需要進～步培育。②供給型政策工具是“推動器”，指政府通過提供養老設施、投入資金、培養人才等方式，推動養老服務的持續發展。尤其以醫養結合及“互聯網+養老”為代表的重點建設方向，深刻影響著近年來中國養老服務的發展進程與演進方向。同時更要結合各地實際J隋況與資源，發展養老服務新業態，并且應著力推動構建養老服務專業人才體系，加強養老服務精神層面供給，以應對養老服務專業人才缺口顯著、重物質輕精神的現實困境。③需求型政策工具是拉動力，體現為政府通過養老服務外包或采購、海外交流等手段，減小養老服務發展的市場障礙，保障社會力量有序參與，拉動相關產業健康平穩發展。政策可在借鑒國際經驗的基礎上，進一步完善公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等合作機制以及養老服務項目的標準化建設和評估機制，創新發展多樣老年產品，擴大服務領域，開拓老年消費市場。

3 結語

總之，養老服務政策發展至今，時代特點顯著，區域性政策的細化也更符合中國疆域遼闊、發展水平不一的現狀。而在國家政策統一的發展趨勢下，中國養老服務政策覆蓋范圍、項目內容等逐漸豐富，專業性和科學性逐步提升，盡管仍存在城鄉差異、精神供給不足等現實困境，但中國政府可在專業組織的實踐探索、政策理念和政策工具的創新中，力求發布更切合群眾訴求的養老服務政策，促進人口老齡化下的社會和諧與發展。

【參考文獻】

[1]陶立群.中國老年人社會福利[M].北京：中國社會出版社，2002：44.

[2]顧建光.公共政策工具研究的意義、基礎與層面[J].公共管理學報，2006（ 04）：58-61+110.

[作者簡介]熊文鑫（2000-），女，湖南長沙人，本科在讀;唐瑞雪（1997-），女，四川蛾眉山人，本科在讀。