新型城鎮化背景下鄉鎮行政管理體制創新研究

【摘要】新型城鎮化的推進使我國鄉鎮行政管理體制發生諸多變革，研究我國鄉鎮管理體制創新對推進我國新型城鎮化和政府管理能力有重要意義、在分析我國鄉鎮行政管理體制的發展歷程的基礎上，深入剖析新型城鎮化背景下現行鄉鎮行政管理體制的不足之處，并提出相應的應對舉措，以期為我國鄉村行政管理體制改革和服務型政府建設提供理論基礎、

【關鍵詞】新型城鎮化;行政管理體制改革;服務型政府

【中圖分類號】D63（）

【文獻標識碼】A

城鎮化進程是每個國家的必經之路，推進城鎮化進程是我國建設的主題。2014年，國家新型城鎮化綜合試點名單正式公布，江蘇、安徽、寧波的62個城市被列入國家新型城鎮化試點地區。2019年國務院政府工作報告中明確提出提高區域協調發展，提高新型城鎮化質量，至此新型城鎮化已成為我國重要工作任務。行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，2017年習近平同志在十九大報告中指出，深化機構和行政體制改革。統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。2018年《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的實施意見》在全國范圍內印發、推廣與實施，經濟發達城鎮開始逐步推進行政管理體制改革。

從已有學術研究成果來看，新型城鎮化的相關研究在近年來得到高度關注，研究成果更是在2014年達到峰值，主要關注我國城鎮化進程、外國成功經驗分析、對策研究以及城鎮化進程中農民工群體等特殊群體的研究。而行政管理體制的相關研究則集中于研究我國行政管理體制改革和服務型政府創建的相關內容。已有研究較少將兩者放在一起進行研究，本文基于新型城鎮化的大背景，深入剖析現行鄉鎮行政管理體制的不足之處，并提出相應的應對舉措，以期為我國鄉村行政管理體制改革和服務型政府建設提供理論基礎。

1 我國鄉鎮行政管理體制

行政管理體制，也叫行政體制或者政府體制，是國家行政機關的設置、職權的劃分等制度的總稱。行政管理體制反映了辦公效率、為民服務程度以及經濟發展速度等多方面的內容。我國已建立社會主義制度，我國現行的鄉鎮行政管理體制都是在社會主義制度大背景下建立與健全的。

由于歷史與經濟發展的多重因素影響，我國行政管理體制是在改革的步伐中不斷完善的。在新中國剛成立的時候，權力集中制的行政管理體制團結了一切可團結的力量，將新中國從滿目瘡痍中修復出來，但隨著我國發展中心逐漸向經濟建設轉移，這種權力集中制越發落后。以鄧小平同志為核心的領導集體對行政管理體制進行改革，廢除了干部終身制、下放經濟管理、人事任免等權限。1988和1993年我國政府又進行了兩次行政管理體制改革，逐漸實現了政企分離、職能型政府建設等方面。根據1982年憲法的內容，地方各級人民代表大會包括省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會，這也就是說在鄉鎮級別的權力機關的設置是鄉鎮級別的人民代表大會。行政機關、審判和檢察機關都是全國權力機關的執行機關，在鄉鎮級別分別設置鄉鎮級的地方政府、地方檢察院和法院進行管理。

行政管理體制改革的推薦不是一蹴而就的，而是不斷與時俱進的，沒有任何行政管理體制是永遠適用的。現今，行政管理體制改革又被重新提上日程，建設服務型政府的時代需要被喚醒，我國鄉鎮行政管理體制也正在經歷新一輪的變革。服務型政府是在民本思想體系下搭建的以為公民服務為宗旨的政府，是現代政府的治理模式。在我國城鎮化進程猛烈推進的過程中，原有的職能型政府能提供的政府職能未能充分考慮人民公眾的需求，迫使我國目前正從職能型政府向服務型政府轉變。相應的，行政管理體制也在此影響下發生變化，一方面，所有的鄉鎮行政管理體制的各個環節，如行政部門、司法部門等更多的把人民的意見考慮進來，對日常的工作方法進行細化與更新。另一方面，行政管理體制的內容傳播，也會從以往的政府一人民，改變為人民一政府，這種反向轉變也為行政管理體制改革打上深深的時代烙印。最后，在這種驅動力的作用下，真正實現了當家做主為人民。

2 新型城鎮化背景下現行鄉鎮行政管理體制的

不足之處

盡管在新型城鎮化的不斷推動下，我國行政管理體制正在經歷從職能型政府向服務型政府轉變的過程，正是在轉變過程中，舊的東西還未被完全革除，新生事物又尚未被人民和政府工作人員完全接納，在這種探索過程中，諸多矛盾會顯現，諸多問題會暴露。在此基礎上，本部分著重分析現有的新型城鎮化背景下鄉鎮行政管理體制所存在的不足，以期為下文的對策研究提供針對性的思路。本部分將新型城鎮化背景下現行行政管理體制的不足概括為：管理權責缺失嚴重、機構與人員配備矛盾加劇、管理技術落后以及管理工作缺乏必要的監督四個方面。

2.1 管理權責缺失現象嚴重

我國憲法第107條和地方組織法第61條賦予鄉、民族鄉和鎮的人民政府職權是比較完整的，即每個鄉鎮都應該配備完整的行政管理體制的相關機構。但是在實際操作過程中，大多數鄉鎮的行政審批、行政處罰、資金分配、執法檢查等執行層面的關鍵職權都賦予了縣級以上行政主管部門，形成所謂的“法定權力部門化”、“部門利益法定化”現象，使得憲法法律賦予鎮級政府的職權被截留、肢解，導致基層行政“碎片化”，削弱了基層黨委政府統籌管理本區域事務的權力和能力，帶來“看得見的管不著、管得著的看不見”等問題。追求其根源，主要是來源于我國鄉鎮功能不完善，鄉鎮空心化現象較為普遍。鄉一般是指農村土地利用類型的集合，鎮則多為城市利用類型的集合，在快速的城鎮化進程中，由鄉改鎮就逐漸實現了城鎮化的推進步驟。但由“鄉”改“鎮”的過程中，無論是產業支撐、城市精細規劃，還是人力資源配備、社會輿論等方方面面都未做好相應的準備，因此會出現臨近的幾個鄉鎮聯合到統一的鄉鎮辦理相關行政事務，實現資源共享的同時也反映出地方管理權責缺失現象較為嚴重。

2.2 機構設置與人員配備矛盾加劇

現有的鄉鎮行政管理體制中管理權責缺失現象嚴重，使各個鄉鎮的諸多服務機構設置不充足、行政管理工作人員配備不充足。機構設置不充足主要表現為，單個鄉鎮的人民在本地往往難以實現相關事務的辦理，大多數機構設置也是重疊的，責任分工混亂，會出現行政事務辦理的空白，人民有事物要解決，各個部門之間互相踢皮球，難以在第一時間對問題進行解決。人員配備不充足主要體現在，鄉鎮干部往往身兼數職，只能不斷擴充自己的職責，這就會帶來諸多工作上的疏忽，難以完成服務型政府的推進。此外，還有諸多鄉鎮在由鄉邁人鎮的過程中，原來的幾個鄉可能會同時合并為一個鎮，在此基礎上，原來多個鄉鎮都配備了某個部門或者崗位，合并起來以后就會出現一個職位多個人的情況，這種冗員現象會加重國家財政負擔。最后，尚未在鄉鎮設置相關的行政事務處理的代理點，不能實現落地的服務，仍停留在人民主動尋找才能找到的現狀。

2.3 管理技術落后

隨著互聯網技術的發展，城市的行政管理體制逐漸實現了“無紙化”，檔案存儲大都實現了硬盤化。而且，隨著新興電腦技術的應用，以前耗費較多時間的數據統計、清洗與歸納分析的工作逐漸電子化，節省了很多時間，提高了辦公效率。但是，目前在鄉鎮的管理技術仍不容樂觀。第一是先進管理設備的缺失，財政資金的緊張使諸多鄉鎮仍使用由城鎮淘汰的行政辦公設備，設備多為上世紀九十年代的設備，屬于落后的批次。第二，城鎮的落后也無法吸引高質量的優秀人才前往就職，使諸多設備使用、工作效率提高的方法無法傳播，這也會使城鎮的管理技術一直處于落后狀態。第三，管理技術落后還包括各種分析軟件、輔助分析系統的缺失，這些軟件會讓工作效率得到大幅提升，最終加速行政部門為人民解決生產生活問題的速度。第四，檔案管理方面，諸多鄉鎮仍是使用傳統而落后的紙質管理的方式，這使得檔案歸檔工作繁重，查閱多有不便，且不利于檔案的保存。

2.4 管理工作缺乏必要的監督

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民必須參與到國家建設中來，對政府的行政管理工作進行監督。但是在許多政府部門并沒有深刻地認識到人民的重要作用，甚至于對人民的意見和建議置之不理，沒有把人民放在首要位置，服務水平和服務態度更是沒有達到要求，還會對人民的監督管理產生一定的抵觸情緒，這樣完全是把自己和人民放置到了對立面，最終會造成嚴重的后果和影響，既不利于政府轉變自身職能，更好地為人民服務，也會滋生腐敗，擾亂社會正常秩序。其實政府工作與人民的監督是相輔相成的，一方面，行政管理部門的一切權利都是由人民賦予的，政府通過公開相關政府工作是給人民的一個交代，另一方面，讓政務在陽光下進行可以提高人民對政府工作的信任度，同時也會鞭策政府工作做到更極致。管理工作一旦有了監管的角色會得到更大的認可，這也對行政事務的推進、人民的滿意度提升以及城鎮化進程推進有較大的促進作用。

3 對策研究

上文分析了新型城鎮化背景下現行行政管理體制的不足之處，本部分將針對上述問題提出相應的對策，包括加強對行政管理隊伍的培訓與教育、行政管理體制改革過程中增添人民監督環節、提升管理技術的現代化、明確鄉鎮定位.推進行政體系內的人力資源管理等內容。

3.1 加強對行政管理隊伍的培訓與教育 行政管理體制改革推進過程中最重要的部分是對人員的安排與培訓，可以采取先對干部進行培訓，逐步深入到對普通窗口人員的培訓的流程。從培訓內容上來看，首先是加強對管理人員服務意識的思想培訓，讓行政管理隊伍整體服務人民的思想得到根深蒂固的樹立。其次，加強對工作效率提升的相關方法、軟件等內容的培訓，加強整體的辦公效率，讓人民辦事等待的時間縮短。最后，要規范化辦公服務流程，增加辦理業務過程中的服務體驗，讓人民感覺得到更多的服務理念。行政管理隊伍的培訓與教育是根本環節，只有做好人員的培訓才能從根本促進行政管理體制改革，推進服務型政府建設。

3.2 行政管理體制改革過程中增添人民監督環節

行政管理體制改革的目的是建設更加為民著想的政府，而通過人民群眾的監督更多的意見跟心聲能被收集起來，最終轉化為政府工作的訴求與目標，由此可見群眾的監督是政府工作內容的重要來源，也是政府與群眾聯系的重要手段。增添監督環節的形式可以多種多樣，如在處理結束后，將辦事結果公示，留出渠道讓群眾反映，并按條給出回復;在處理過程中，公開流程，讓人民知曉辦事的經過與涉及的人員等等。另外，在涉及人民事物的相關會議也可以邀請部分人民代表參會，提出相應的訴求與優化流程。

3.3 提升管理技術的現代化

管理技術的現代化是行政管理體制改革的重點，管理技術包括硬技術與軟技術兩方面。從硬技術來說，要通過引進先進設備與管理體系，優化辦公流程，提高辦公效率，這部分的投入還包括購買相關教材、學習軟件等。軟技術包括像提高相應優秀人才的待遇，引進與留住相應的稀缺人才;學習先進地區的管理經驗，并對管理經驗因地制宜的做出改變與運用等。管理技術現代化還包括管理工作數據的存儲實現現代化，減少紙質辦公的部分，使歷史數據能保存的更持久更完整。

3.4 明確鄉鎮定位，推進行政體系內的人力資源管理

就目前發展情況來看，多個鄉鎮共用行政機構的現象將普遍與長期存在，因而在臨近鄉鎮中，可以召開共同協商的會議，明確每個鄉鎮的定位，歸屬好行政部門的位置，實現合署辦公，降低相關的行政管理的成本。進一步地，通過實現鄉鎮定位的明確能更好地推進行政體系內人力資源管理問題，消除人員短缺與冗員的極端情況，使職位無重復。另外，推進行政體系內人力資源管理建設還應該注意保障基層管理人員的晉升途徑，保證更多的人能投入該職業中來，讓事業路徑更明顯的同時更具有吸引力。

4 結語

本文基于新型城鎮化的大背景，深入剖析現行鄉鎮行政管理體制的不足之處，并提出相應的應對舉措，包括加強對行政管理隊伍的培訓與教育、行政管理體制改革過程中增添人民監督環節、提升管理技術的現代化、明確鄉鎮定位，推進行政體系內的人力資源管理等內容，以期為我國鄉村行政管理體制改革和服務型政府建設提供理論基礎。現行鄉鎮行政管理體制的不足之處主要有管理權責缺失嚴重、機構與人員配備矛盾加劇、管理技術落后以及管理工作缺乏必要的監督四個方面。本文的研究主要從宏觀層面展開，未來的研究可以考慮從微觀層面展開，嘗試測量不同行政管理體制改革的效率，也可以用不同城市化率的鄉鎮進行對比研究。

【參考文獻】

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[2]薛瑩.淺談我國行政管理現代化問題探討[J]農村經濟與科技，2020，31（ 02）.

[作者簡介]胡月（1993-）.女，湖北十堰人，研究生在讀，研究方向：公共管理、行政管理。