淺析我省事業(yè)單位政府采購預算管理問題及解決意見

唐子強

摘要：近年來我省政府采購規(guī)模增幅較快，隨著采購規(guī)模不斷攀升，財政部門的監(jiān)管愈發(fā)嚴格，社會公眾對政府采購信息質(zhì)量要求越來越高，基層事業(yè)單位的政府采購管理水平必須提高。本文對事業(yè)單位政府采購預算管理的三個重要管理環(huán)節(jié)：政府采購預算編制、政府采購內(nèi)部控制、政府采購人才隊伍建設(shè)，目前存在的問題做了詳細的闡述，并提出具體的解決意見。

關(guān)鍵詞：政府采購? 預算管理? 內(nèi)部控制? 問題? 解決意見

一、近年來我省事業(yè)單位政府采購預算管理現(xiàn)狀

近年來我省政府采購規(guī)模增幅明顯：2016年和2017年我省的政府采購規(guī)模增幅均在15%，2018年增幅為31%。伴隨著采購規(guī)模逐年增加，近年來政府采購監(jiān)管部門利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推出了財政一體化信息平臺、網(wǎng)上商城等管理平臺，加強了監(jiān)管方的監(jiān)管效果，作為采購人的事業(yè)單位，利用管理平臺簡便直觀的操作界面來提交政府采購資料，提高了政府采購手續(xù)辦理效率。

政府采購預算管理主要有預算編制、預算執(zhí)行、績效評價三部分構(gòu)成。事業(yè)單位政府采購預算管理的三個重要管理環(huán)節(jié)：政府采購預算編制、政府采購內(nèi)部控制、政府采購人才隊伍建設(shè)，存在如下情況：一是預算編制不夠科學，存在少報、多報和編制不夠細致的情況。二是事業(yè)單位的政府采購管理的內(nèi)部控制并未做到建立健全，有效實施。三是事業(yè)單位不注重政府采購人才隊伍建設(shè) 。

二、政府采購預算編制管理存在的問題

（一）事業(yè)單位管理層重視程度不夠

采購單位輕視預算管理，對預算管理的認識不夠，主要體現(xiàn)在：一是認為預算就是上級給安排的任務(wù)，按時完成就可以，沒有從單位長遠的戰(zhàn)略發(fā)展的眼光看待預算，并未把預算編制作為單位戰(zhàn)略發(fā)展計劃的重要部分，造成預算的編制與事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略脫離。比如預算單位提出了長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，但是未落到實際預算編制上，而是僅考慮單位日常發(fā)展所需的維護費用，并未將發(fā)展戰(zhàn)略的具體指標落實分解到預算指標上。二是管理層注重編制速度而忽視編制質(zhì)量。為了追求編制速度，通常管理層只把預算交給牽頭部門完成，而牽頭部門通常為了趕編制進度缺乏與其他部門溝通。有的牽頭部門未與資產(chǎn)管理部門充分溝通，造成了編制的資產(chǎn)數(shù)量和現(xiàn)有存量資產(chǎn)總計與編制人員比例超過規(guī)定的標準;有的牽頭部門未與采購部門溝通，將符合批量采購的資產(chǎn)未按照集中批量采購標準編制預算，導致豪華采購，超標采購。

（二）政府采購預算編制不科學

事業(yè)單位在編制政府采購預算時，只考慮上級下達的編制上限標準，認為編制預算只考慮上級給的標準即可，很少將預算與實際業(yè)務(wù)需求相結(jié)合。有的事業(yè)單位在編制辦公費、委托費等預算只考慮編制上限并未深入考慮單位實際情況，來年造成大量財政資金結(jié)余。

有的事業(yè)單位對政府采購政策不熟悉，主要表現(xiàn)為一是編制不夠細致。預算編制內(nèi)容與實際采購內(nèi)容不符：預算品目代碼與實際采購的品目不一致，預算單位不清楚下一年采購品目的正確代碼，而用其他貨物、其他服務(wù)等“其他”類別項對應的代碼。有的項目本應選擇集中采購代理機構(gòu)辦理采購手續(xù)，由于代碼填寫錯誤，選擇了自行采購或者社會代理機構(gòu)辦理采購手續(xù)。二是預算編制不完整，對應納入政府采購預算的品目未納入政府采購預算，造成預算單位采用分散采購方式采購，違反了政府采購相關(guān)法律法規(guī)。三是過度編制政府采購預算，事業(yè)單位編制預算水平較低，有些采購項目不能確定是否應該放入政府采購預算，過分擔心違法違規(guī)，索性將重要的采購項目全部納入政采預算，對不應納入集采目錄的也納入了政府采購預算，增加了不必要的采購手續(xù)，降低了采購效率。

三、政府采購預算內(nèi)控管理存在的問題

采購單位在政府采購內(nèi)控建設(shè)方面有待提高，有的事業(yè)單位在政府采購預算編制方面沒有具體的內(nèi)部控制，并未做到“建立健全，有效實施”的內(nèi)部控制管理原則。主要表現(xiàn)在一是有的單位并未建立完整的組織架構(gòu)。比如沒有設(shè)置預算管理委員會，單位領(lǐng)導直接承擔政府采購預算編制責任，因此只要預算出了問題就是領(lǐng)導的責任，其他人不承擔預算責任，沒有將具體責任細化到每一位涉及到的職工，預算問責制度缺失。還有的單位雖然建立了完整的預算管理機構(gòu)，但是牽頭部門形同虛設(shè)、不作為的情況時有發(fā)生。預算編制單位的牽頭部門在拿到政府采購的預算編制初稿后，并沒有向最高管理層匯報預算的主要風險點和重點內(nèi)容，最高管理層就直接簽署了意見，增加了管理層承擔法律責任的風險。二是缺少政府采購內(nèi)控管理可操作資料。比如有的單位缺少預算編制流程圖，預算編制手冊，政府采購實施具體辦法等，導致編制人員拿到預算編制通知后常常無從下手，不了解預算編制的具體規(guī)定和編制程序。政府采購執(zhí)行人員也缺少相關(guān)的辦理指引，經(jīng)常會出現(xiàn)少辦理必要的程序，比如采購單位政府采購合同備案不及時、不備案成為常態(tài)。三是缺少預算執(zhí)行計劃。預算執(zhí)行沒有具體的目標，有的單位到了年度末或者季度末突擊花錢，匆忙辦理政府采購手續(xù)，導致政府采購手續(xù)流程不符合監(jiān)管要求。四是有的單位政府采購執(zhí)行程序過于繁瑣，每筆政府采購支出從購買審批到最后驗收入庫，無論支出金額大小都要經(jīng)過最高管理層審批，大大降低了采購效率。五是不重視事后績效評價。政府采購績效評價指標設(shè)置較為簡單，僅設(shè)置成本指標，并未設(shè)置質(zhì)量和滿意度指標。導致事業(yè)單位僅注重采購成本，而忽視采購質(zhì)量和相關(guān)部門滿意度。

四、政府采購人才隊伍建設(shè)方面存在的問題

有的事業(yè)單位政府采購人員工作能力較低，有的事業(yè)單位針對政府采購人員的管理水平較低，也不注重政府采購人才培養(yǎng)。主要表現(xiàn)在一是辦理政府采購的人員通常不注重“業(yè)財融合”，對單位的相關(guān)業(yè)務(wù)不夠了解，僅掌握政府采購相關(guān)知識，在辦理手續(xù)與上級溝通時，通常不能解釋業(yè)務(wù)方面的問題，影響了采購效率。二是對政府采購相關(guān)專業(yè)知識掌握不足，在填報政府采購季報年報中經(jīng)常出現(xiàn)采購方式、采購機構(gòu)、組織形式填寫錯誤，由審核部門退回統(tǒng)計數(shù)據(jù)現(xiàn)象成為常態(tài)。三是管理層在選擇政府采購辦理人員方面不夠重視，并沒有考核該人員是否勝任政府采購管理工作。由人員專業(yè)能力不足造成的采購失敗的現(xiàn)象常常發(fā)生。四是崗位設(shè)置不合理，辦理政府采購手續(xù)的人員還兼任申請購買、報銷、驗收等政府采購相關(guān)貨物、服務(wù)的工作，增加了因辦理人員徇私舞弊為單位造成經(jīng)濟損失的風險。

五、解決事業(yè)單位政府采購預算管理問題的建議

（一）加強政府采購全流程的內(nèi)部控制建設(shè)

事業(yè)單位存在政府采購意識淡薄、預算編制不夠科學、內(nèi)控管理不夠完善的問題，主要是薄弱的內(nèi)部控制造成的。事業(yè)單位要想從本根上解決問題，就要加強政府采購的內(nèi)部控制建設(shè)。下面有幾點建議：

1.建立健全政府采購預算編制內(nèi)部控制機構(gòu)。建立健全內(nèi)部控制機構(gòu)是內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)，也是政府采購管理的基礎(chǔ)，事業(yè)單位應當結(jié)合本單位實際建立完善的政府采購內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)。單位不論大小都應該建立預算管理委員會，并由業(yè)務(wù)責任部門、牽頭管理部門完成預算編制和審核工作。預算管理委員會主要下達年度政府采購任務(wù)，完成預算審批。牽頭部門負責編制政采預算編制手冊，審核政府采購預算編制。責任部門負責編制政府采購預算。

2.有效實施政府采購管理內(nèi)控制度。政府采購管理內(nèi)部控制主要分為三個階段：預算編制、預算執(zhí)行、事后評價。現(xiàn)就三個階段有效實施的方法分別說明：

第一，政府采購預算編制階段。事業(yè)單位在編制預算時候，一是應當注意與單位的長期發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，將預算作為單位戰(zhàn)略發(fā)展的重要部分，不僅要考慮日常維護，重點還要考慮單位長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，做到長期預算和短期預算相結(jié)合。二是應當調(diào)動所有相關(guān)的責任部門來完成政府采購預算編制，最高管理層將編制責任逐一下放，做到涉及的人員均有編制責任?？蓞⒄障聢D來設(shè)計政府采購預算編制流程圖：見圖1。

第二，政府采購執(zhí)行階段。一是在執(zhí)行政府采購手續(xù)之前，預算管理委員會要組織設(shè)計制作政府采購管理手冊，辦理政府采購的人員依據(jù)該指導規(guī)范性的手冊，按照流程辦事，降低出錯概率。二是對于持續(xù)性支出的服務(wù)項目，業(yè)務(wù)部門應當按周期制定支出計劃，可在每季度末根據(jù)已經(jīng)發(fā)生的服務(wù)支出，分析預算與決算的差異，并調(diào)整以后季度的支出計劃，避免季末或者年末突擊花錢的現(xiàn)象。三是對于預算已經(jīng)批復的小額政府采購支出項目，可以從簡辦理支出手續(xù)，不必經(jīng)過最高管理層審批，可經(jīng)過業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門兩個層級完成審批，支付后可向最高管理層匯報完成支出備案工作即可。

第三，政府采購績效評價階段。預算單位應當將政府采購績效評價作為年度事業(yè)單位人員考核的重要依據(jù)，績效評價指標應當多維度，分層級設(shè)置績效評價指標，既要考慮財務(wù)指標，也要考慮業(yè)務(wù)指標，相關(guān)滿意度指標，學習成長指標。事業(yè)單位的政府采購績效考核指標，可以借鑒和運用企業(yè)績效評價的平衡計分卡來設(shè)置，參照下圖分項目設(shè)置政府采購績效指標：見表1

（二）加強政府采購人才管理工作

1.建立完善的人才培養(yǎng)制度。事業(yè)單位應當注重政府采購人才培養(yǎng)，提高政府采購方面選人用人的管理水平。一是在選用人才方面，要設(shè)定政府采購管理崗位的要求，盡量選用管理類、經(jīng)濟類專業(yè)的人才。二是在員工學習成長方面要建立完善的人才培養(yǎng)制度，定期組織學習專業(yè)知識和業(yè)務(wù)知識。三是在考核方面，將辦事結(jié)果和辦事過程相結(jié)合設(shè)置可量化的績效考核指標。

2.設(shè)置合理的政府采購崗位。要注意不相容崗位相分離原則，申請購買、辦理政府采購手續(xù)、辦理報銷手續(xù)、辦理驗收手續(xù)這些相鄰工作崗位應設(shè)置不同的人員。

六、結(jié)語

政府采購規(guī)模占我省事業(yè)單位的財務(wù)支出的比例逐年增高，凸顯出政府采購管理工作越來越重要?，F(xiàn)事業(yè)單位的政府采購管理的主要矛盾有兩個：一個是外部矛盾，上級部門高效的監(jiān)管水平與事業(yè)單位落后的政府采購管理水平相矛盾;一個是內(nèi)部矛盾，單位制定的政府采購管理制度與薄弱的執(zhí)行力水平相矛盾。最高管理層首先要有危機感和責任感，然后再運用先進的管理理念，使政府采購預算管理規(guī)范化、合理化。

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作者供職于河北省自然資源檔案館，中級會計師