常態化疫情防控下人民調解機制完善建議

馮意 韋香怡

[摘 ?要：推進矛盾糾紛多元化解機制的完善是我國法治工作重點，是國家治理體系和治理能力現代化的標志。人民調解是“本土資源”，是在“厭訟”“和為貴”等傳統理念指導下所采取的非法律途徑解決糾紛的傳統方式的一種現代延續。常態化疫情防控期間我國的糾紛特點與糾紛類型也出現了新的變化，疫情防控期間的人民調解運行活動出現了新的特點，強調對社會矛盾的排查、調解開展便民化、調解形式多樣化、進一步強調調解效率。人民調解制度的完善，一方面依賴于吸收疫情期間的有益經驗;另一方面，還應當克服該制度本身的缺陷，厘清人民法院與司法行政機關之間的管轄職責、加強人民調解組織的保障體系、加強人民調解員隊伍的職業化建設。

關鍵詞：人民調解;疫情防控;糾紛;多元化解]

推進矛盾糾紛多元化解機制的完善是我國法治工作重點，是國家治理體系和治理能力現代化的標志。2019年10月，在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提及要“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”，人民調解是社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制中的重要組成部分，文章旨在結合疫情防控常態化的大背景下了解人民調解在糾紛多元調處化解綜合機制中的定位、發揮作用機理以及如何進行完善展開論述。

人民調解是在“厭訟”“和為貴”等傳統理念指導下所采取的非法律途徑解決糾紛的傳統方式的一種現代延續，是本土化的糾紛解決產物。其在中華民族源遠流長的歷史文明中對社會糾紛的解決發揮了極大的作用，蘊涵了深厚歷史底蘊和民間智慧。其內涵和外延隨著中國社會從熟人社會向陌生人社會的過渡也在不斷隨之而發生改變，其制度化的過程是其對歷史傳統調解文化的解構和更新的過程，也是對現代社會結構和社會需要的現實反映過程。

1背景及概念厘定

糾紛的產生和糾紛的解決這樣一組矛盾相生相伴，共同推動人類社會進程。糾紛是指主體基于個人利益的沖突而產生的矛盾對抗狀態。從涉及范圍看，對抗狀態涉及主體或雙邊或多邊。從涉及數量看，雙邊或多邊的主體均可能是個體，抑或是群體。從結果角度看，糾紛的發生意味著糾紛主體間存在某種失衡或關系的破裂。這種持續的矛盾對抗狀態不利于社會和諧穩定，也不利于經濟生活的有效運行，同時也有悖“和為貴”理念。無論從糾紛主體還是從社會角度來看，社會糾紛的解決均顯得無比重要。

調解是指“糾紛發生后，由第三者主持，依據社會共識和一定的規范，進行勸解，促使發生糾紛的人協商解決爭端”的一種糾紛解決方式。多元調解機制實現了人民調解、行政調解和司法調解的有機統一，是新型的社會糾紛解決方式。其中，人民調解是最具有悠久歷史的一種調解方式，它在帶著其歷史內涵的同時隨著時代變遷和社會需要被賦予新內涵。2010年《人民調解法》中對人民調解進行了定義，即人民調解是指人民調解委員會通過說服、疏導等方式，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決社會糾紛的活動。

當下正處疫情防控常態化的大背景，在面對防控形勢持續向好、經濟生活秩序正在逐步恢復正常運行的基本情況下，同時應當正確認識到疫情防控最嚴峻時期所積壓的糾紛和矛盾尚未解決，在疫情防控后期，也即經濟生活逐步恢復運行時期所積壓的糾紛和矛盾可能呈現爆發式增長，若不及時進行引導和疏離，可能對社會生活穩定和經濟生活運行產生較大的影響，此時應當充分發揮人民調解在便捷、高效解決社會矛盾中的作用，緩解法院訴訟壓力，節約司法資源。

2人民調解機制的運行及作用

2010年《人民調解法》的頒行推動了人民調解機制的完善，是我國全面規定人民調解工作的首部法律。人民調解委員會和人民調解員構成人民調解制度順利運行的兩大重要組成部分。《人民調解法》規定了我國人民調解組織設置形式，即“村民委員會和居民委員會創設的、企事業單位根據情況創設的以及鄉鎮街道或社會組織根據情況可創設的人民調解委員會”，不同人民調解委員會的創設解決的主要爭端也存在很大的不同。在人民調解員方面經歷了從絕大部分為兼職到專職比例不斷擴大的發展歷程，并隨著社會發展和糾紛矛盾的復雜性特點對人民調解員所提出的專業性技術要求也使得人民調解員群體呈現著愈來愈專業化的傾向。另外，隨著對人民調解協議的司法確認機制在實踐中的不斷完善，在訴調對接方面取得顯著成就，司法確認的加持有利于加強法院對人民調解的指導，從而進一步推動人民調解制度完善。

面對當下社會糾紛多樣化、主體多元化規模化以及表達訴求方式過于偏激的糾紛現狀，人民調解的作用主要體現在效率、平等和創新三個維度。效率方面，較于以訴訟解決糾紛所暴露的問題，如成本高、程序復雜以及糾紛解決時間長而導致浪費等，人民調解以最少的資源和時間浪費實現糾紛解決，減輕了法院訴訟負擔且節約了司法資源，體現了制度設計最根本的目的即通過資源的有效配置從而實現帕累托最優。平等方面，人民調解員與糾紛當事人處在平等狀態下，在相對和諧的解紛環境中，以糾紛主體為中心，使解紛當事人更能真實表達意志，實現需要的滿足。此種相對封閉的狀態更有利于保護糾紛當事人的隱私。此種和諧開放的程序能根據當事人意志選擇更多社會資源的加入，體現了人民調解制度設計中自愿性與靈活性的天然優勢。創新方面，人民調解機制在不斷進行自我革新，電子調解的出現就很好地印證了這一點，人民調解依托互聯網實現了在距離上的無限延展。

人民調解制度的組織類型、調解的適用范圍以及調解方式都在隨著社會發展而轉變。依托于互聯網以及智能手機等移動設備的電子調解出現并得到長足發展。在疫情防控常態化大背景下，電子調解不失為一種解決疫情期間社會糾紛的重要舉措，在減少人群聚集的號召下，電子調解依托社交軟件只需在有網絡的地方即可進行，這使得人民調解實現在距離上的無限延伸。這種網上虛擬形式的調解避免了不必要的面對面接觸，從而在疫情期間為爭端雙方或多方提供了一個安全便捷有效的糾紛解決途徑，通過簽署人民調解協議實現糾紛的解決和爭端當事人權益的及時實現或維護。

3疫情下人民調解機制運行現狀

人民調解機制目前最為突出的問題就是發展不平衡、適用不充分。這一缺點具有天然性，人民調解委員會是群眾性組織，管理較為松散，實踐中往往由基層的社區工作人員組織調解活動的開展。且立法并未對人民調解員的聘任條件作出較高限制，希望由“當地公道正派、熱心調解、群眾認可的社會人士參與調解”。因此，人民調解水平存在著明顯的地區差異與個體差異。

在疫情防控的背景下，容易出現更多社會糾紛，數量與種類都發生了很大變化，給人民調解工作開展提出新要求。為了應對此種挑戰，全國各地的人民調解組織創新糾紛解決方式，為人民調解制度的未來發展提供了有益經驗。

人民調解制度是解決民間民事糾紛的重要方式。近年來，隨著社會的不斷發展與進步，越來越多的糾紛依賴于人民調解委員會的調解工作。我國的民間糾紛類型逐漸地多元化、糾紛總體數量增加，糾紛范圍也逐漸擴大。在疫情的影響下，上述現象得到進一步凸顯。疫情期間的糾紛主要呈現幾大趨勢。就糾紛標的而言，大糾紛減少、小糾紛增加。受停工停產影響，企業無法正常開展生產活動，整體而言，較大標的引發的糾紛數量減少，而小糾紛的數量增加。

從糾紛類型來看，疫情期間的糾紛主要表現為四大類型。首先，家庭成員間的矛盾增多，主要表現為婚姻家庭矛盾。基于居家隔離需要，加之新冠疫情造成的恐慌，家庭成員間摩擦不可避免，尤其夫妻間矛盾突出。其次，出現大量合同履行糾紛，此類糾紛的爭議焦點在于對不可抗力的認定和合同風險的負擔問題。再次，鄰里糾紛數量增多。基于疫情期間人人自危心理，鄰里間常因瑣事而爆發糾紛。最后，物業糾紛頻繁爆發，在對小區進行封閉式管理期間，可能因為住戶的不合理要求或物業的失職行為而爆發糾紛。

無論從小額糾紛數量增加來看，還是從爆發的糾紛類型來看，疫情下的糾紛都適宜通過人民調解的方式解決。由于標的數額較小，糾紛雙方往往不愿再付出更多的時間成本或金錢成本去通過訴訟解決，都希望能夠迅速推進調解程序，且疫情期間普遍采用便民化調解手段，更符合糾紛主體的需要。從爆發的極大糾紛類型來看，主要集中于熟人之間的矛盾或社區內的矛盾，此時若能夠通過社區內調解員的有效調解，就能很好地達到恢復社會關系、構建和諧社會的目的，能夠更好地實現人民調解的價值。

4疫情下人民調解機制運行特點

人民調解的目的就是將糾紛化解在基層，減少社會矛盾，以構建和諧社會，而這一目的在常態化疫情防控的背景下更為突出。結合實踐情況來看，疫情防控背景下的調解活動展開情況具有以下四個顯著特點。

其一是強調對社會矛盾的排查，做到對矛盾“化大為小，化小為無”。疫情期間，全國多個地區都下達了關于開展人民調解工作的指導文件，強調開展社會矛盾的摸排工作，盡力將社會矛盾化解在萌芽狀態，愈發強調人民調解的“第一道防線”作用。希望調解員能夠積極主動地介入社會矛盾、對其進行有效控制與及時化解。例如，某縣人民政府在疫情期間強調要落實日報告和零報告工作制度，實行每日報送《涉疫情防控矛盾糾紛排查調處情況統計表》，在排查矛盾時主要有針對性地記錄具有普遍性、傾向性或群體性矛盾的問題。

其二是調解開展便民化，為了方便人民調解活動的開展，結合疫情的實際情況并減輕調解雙方的負擔，許多人民調解組織都采取了便民化的措施。例如某地的商事糾紛調解機構就允許糾紛雙方通過郵寄的方式提交調解申請書、線上征詢調解意見并進行如實記錄等。疫情下的商事糾紛與勞動糾紛的調解活動開展也因此得到了許多便利，能夠方便企業與個人低成本地解決糾紛。

其三是調解形式多樣化，由于疫情的影響，多數調解活動的開展依賴于互聯網平臺或電話溝通。目前，全國多地都明確了在線化解糾紛的具體做法，在線視頻、語音、文字、電話等方式均可使用。許多糾紛在不見面的情況下就能夠得到解決，極大地降低了當事人的負擔。例如，某地司法局就開啟了在線云調解的服務以解決社區內的物業矛盾與鄰里矛盾，通過公告調解員的微信二維碼，讓有需要的社區居民自行聯系調解員，微信發送糾紛的相關資料與證據，由調解員在線解決糾紛。這一調解方式有針對性地解決了社區內的糾紛，能夠幫助穩定群眾情緒，將矛盾化解在基層。并且這種糾紛解決方式也為糾紛雙方提供更多地方便。

其四是強調調解效率，要求迅速解決社會矛盾，有效開展調解活動。疫情期間的糾紛解決更加強調效率問題。從糾紛排查情況來看，要求人民調解員與人民調解組織能夠充分發揮“第一道防線”的作用，要快速發現矛盾，快速解決矛盾以穩定群眾情緒。從調解效果來看，應當實現將糾紛化解在基層的，調解效果又快又好，社會關系迅速恢復。例如某地街道調解人員，疫情期間利用手機進行在線調解，僅用時兩個多小時就能化解勞動爭議，主持簽訂《調解協議書》。

5余論

疫情下的人民調解活動開展狀況良好，有效地將糾紛化解在基層，實現了維持社會穩定的作用。疫情期間積累的經驗也能為人民調解機制的完善提供有益經驗。一直以來，人民調解都具有“事后性”的特點，只能在糾紛發生后修復社會關系。但是疫情期間各地廣泛開展的糾紛排查活動已經試圖克服此缺點，做到了對社會矛盾的提前排查，實現“化小為無”的目的。疫情期間廣泛利用的便民調解措施也豐富了糾紛解決的具體方式，調解載體和方法得到創新。人民調解制度的完善，一方面依賴于吸收疫情期間的有益經驗;另一方面，還應當克服該制度本身的缺陷，厘清人民法院與司法行政機關之間的管轄職責、加強人民調解組織的保障體系、加強人民調解員隊伍的職業化建設。

參考文獻

[1]曾憲義.關于中國傳統調解制度的若干問題研究[J].中國法學，2009（04）.

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[3]郭志遠.我國基層社會矛盾預防與化解機制創新研究[J].安徽大學學報（哲學社科版），2014（02）.

[4]《中華人民共和國人民調解法》第2條.

作者簡介

馮意（1997.02—），女，漢族，四川省成都市人，碩士研究生，四川大學法學院法學理論方向。

韋香怡（1996.03—），女，漢族，四川省成都市人，碩士研究生，四川大學法學院訴訟法方向。

基金項目：四川大學法學院“研究闡釋黨的十九屆四中全會精神”專項研究課題（編號：sculaw20190313）階段性成果。