鄉村社會治理能力現代化的主體責任與協同行動探析

仇竹妮

摘 要：提高鄉村社會治理水平是美麗鄉村社會建設面臨的一個重要問題。鄉村社會治理能力現代化建設，必須從鄉村振興戰略角度出發，圍繞社會治理目標，明晰治理主體責任，探索鄉村社會多元主體協同行動的治理模式。

關鍵詞：美麗鄉村;社會治理;主體責任;協同行動

實現鄉村振興，全面建成小康社會的奮斗目標迫切要求鄉鎮政府提高治理能力，引領帶動全體農民建設美麗鄉村，為實現中華民族偉大復興的中國夢而做出應有的貢獻。提高鄉村社會治理能力現代化水平，必須從鄉村振興的戰略角度，圍繞鄉村社會治理目標，明晰治理主體責任，探索多元主體協同治理的鄉村社會治理模式。

1 鄉村社會治理能力現代化的建設目標

根據不同地域鄉村社會發展狀況和共性特征，鄉村社會治理能力現代化的建設目標應包括總體目標和創新發展目標。

1.1 總體目標

（1）農村社會和諧穩定。十九屆四中全會明確提出要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，在今后的國家建設和管理中保持社會穩定和確保社會安定有序的要求。社會穩定主要指良好的社會秩序、優良的社會服務和良好的治理格局。在美麗鄉村建設背景下追求鄉村治理秩序，依然要以“穩”為首要目標，新時代的鄉村秩序是多元的、動態的，鄉村治理的目標也要適當地轉變由追求靜態穩定轉變為追求動態穩定，在穩定中求發展，保持穩定的同時激發社會活力。

（2）農村經濟穩固發展。鄉村社會治理現代化建設需要農村經濟發展的強力支撐。我國農村經濟發展是在吸收總結了集體主義生產合作和分田到戶兩種生產模式的歷史經驗之后，嘗試的在市場經濟條件下支持和鼓勵重新探索集體化的現實道路，隨著這條農業發展道路的逐漸深入，鄉村人口結構發生變化，工業化農業、智能化農業和體驗式農業成為未來農業發展方向。現代化的生產裝備、現代化的經營管理以及現代化農業產業投入等諸多因素都會推動生產關系與上層建筑之間的調整。因此，鄉村社會治理一定要立足于現實，確保農村經濟的穩固發展。

（3）農民主體地位凸顯。社會治理必須堅持以人為本的基本原則，鄉村社會治理必須以農民為主體。以往城鄉二元體制造成治理平等性缺失問題嚴重，新時代的鄉村治理要城鄉治理一體化，充分尊重農民的主體地位，在農民的參與下實現“治理有效”的鄉村治理現代化，實現基層社會公共利益最大化。鄉村治理現代化的根本目的是實現農民“自治”，這也是社會主義核心價值觀民主內涵在鄉村社會最直接的體現。公平、有序、法治、科學、文明的鄉村治理能夠以最直接和最直觀手段提升農民的獲得感、成就感和幸福感。

（4）鄉村治理保障體系完善。鄉村治理的政策體系和治理框架是實現農村社會穩定、經濟穩固發展、農民主體目標的重要條件。結合鄉村的現實圖景和國家的宏觀環境，現代化的鄉村治理能力現代化體系內在地要求建立一套符合我國鄉村發展實質的法律法規、政策體系與制度機制。此外，傳統鄉村社會還存在著非正式制度的治理方式，比如說家規、族規，或者縣域基層的鄉賢精英治理。非正式制度性質的鄉村治理具有漸進性、融合性和靈活性等特點，能夠對制度性治理起到補充作用。

1.2 創新發展目標

鄉村治理主要依靠村民“自治”，“法治”與“德治”是“自治”的輔助手段和工具，“三治融合”的最終目的是構建以自治為主體、法治為主導、德治為基礎的鄉村治理體系。

（1）發揮法治的導向作用。鄉村法治建設重點問題是厘清鄉村基層政府與村民自治組織之間的關系，即處理好法治與自治之間的關系。《村民委員會組織法》第5條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。將基層政府與村民委員會的關系進行法律規定，但是缺少具可操作性的配套法規，很多地方普遍存在著基層政府對鄉村治理干預過多的現象。因此要處理好基層黨組織的領導與自治之間的關系。2018年3月出臺的《中華人民共和國監察法》將村民自治組織中的管理人員納入了監察范圍，這為農村基層法治監督提供了有力的制度保障。

（2）發揮自治的核心作用。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。鄉村自治要重視利用鄉村“軟法”。鄉村“軟法”有村規民約、“兩委”制度、村級社團章程等多種表現形式。其中村規民約是使用較多的自治方式。鄉村“軟法”與鄉村法治建設有較高的互補性和契合性。提高“軟法”效力，一要提高制定村規民約的民主化水平，堅持由村民會議而不是村民委員會來制定村規民約，真正體現村民的利益需求;二要加強對村規民約的合法性審查，確保其合法性和正當性;三要加強“軟法”的落實力度，設置獎懲制度，強化“軟法”也是法，確保村民自治的有效實施。

（3）發揮德治的支撐作用。十八屆四中全會指出，堅持法治和德治一起抓，弘揚中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德。我國是傳統農耕社會，以道德倫理為基礎的鄉村熟人社會本質沒變，德治一直是支撐鄉村社會正常運轉的重要力量。美麗鄉村建設背景下的鄉村德治，必須要弘揚社會主義核心價值觀，賦予鄉村傳統美德以新的內涵。根據《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，要將鄉村社會本身蘊含的道德規范與時代要求相結合，發揮道德的教化作用引導農民向善、孝親、勤儉和守信。

2 鄉村社會治理的多元主體責任

我國鄉村社會治理主體多元化，各治理主體在獨立行使權責的同時，彼此制約與合作。明晰各主體的責任，是提高鄉村社會治理能力現代化的關鍵環節。

2.1 基層黨組織負領導責任

鄉村基層黨組織是“推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧”的導向主體，是化解鄉村工作困境、謀求鄉村治理現代化路徑、實現鄉村社會和諧發展的指引者。鄉村基層黨組織在鄉村社會治理體系中擔負著領導責任。

中國共產黨自執政以來勵精圖治，奮斗不息，帶領全國各族人民把我國建設成一個不斷前進、人民充滿希望、國力日益增強的社會主義特色國家。中國共產黨在社會主義建設進程中贏得了民心，也證明了自身偉大的領導能力。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央通過反腐倡廉等一系列強有力的治黨措施使新時代的中國共產黨的治國能力和執政能力得到了進一步的提升。面對鄉村社會治理的新問題、新矛盾，走出現實困境必須依靠中國共產黨的領導來凝聚多方智慧和力量，化解鄉村治理矛盾，切實推動鄉村治理現代化目標的早日實現。

2.2 鄉鎮政府和村委會負引導和執行責任

鄉鎮政府和村民委員會是鄉村治理的秩序引導者和行動執行者。其中鄉鎮政府是合法權力的擁有者和執行者，擁有著較大的政治、經濟、社會資源，而村民委員會是農民進行鄉村治理的重要組織，是鄉鎮政府執政行為的衍生體。在鄉村社會治理體系中，鄉鎮政府與村委會擔負著引導和執行責任。

鄉鎮政府是承擔鄉村管理和發展引導的主要責任主體。在對鄉村社會治理主體進行責任劃分時，鄉鎮政府作為基層管理單位負責將國家意志向下傳達并貫徹落實到實際工作中，國家資源的分配也是由鄉鎮政府遵循相關政策制度來執行的。村民委員會是現行體制下鄉村治理最好的組織形式，是鄉村治理體系中不可缺少的重要組成部分。它是鄉鎮政府進行鄉村治理過程中衍生出來的重要組織結構，基層政府的政策推進和一手資料收集都是由村民委員會進行實際操作的。

2.3 農民是主力軍

農民是鄉村的主人，是鄉村財富的創造者和擁有者，是我國鄉村社會發展的主力軍。培養高素質的農民是我國美麗鄉村精文明建設的目標，也是推動我國新農村建設和城鎮化建設快速前進的重要動力。

人民群眾是社會主義建設的主力軍，農民作為一個基數龐大的群體為新中國的成立和社會主義事業的發展做出了巨大的貢獻。在新農村建設和城鎮化建設的新時代，農民是否能夠發揮主觀能動性積極參與到鄉村社會治理中來，對鞏固美麗鄉村的建設成果有著決定性的影響。鄉村振興離不開中國共產黨的領導，離不開基層政府和村委會的引導與執行力，但沒有農民參與的鄉村治理卻是不可持續的。沒有農民自身素質的提高和農民自治能力的提高，基層黨組織的領導和基層政府的引導都無法落到實處。所以，切實提高農民素養、激發農民的主人翁精神，是鄉村治理走上村民自治、自我教育和自我管理之路，最終實現鄉村社會治理現代化的有效途徑。

2.4 公益組織和鄉鎮企業是社會資源供給者

公益組織通過具有公益性質的項目為鄉村治理工作提供資金、技術和人才等，能夠提高鄉村社會的治理能力，完善鄉村公共服務，切實提高鄉村社會治理水平。鄉鎮企業是推動鄉村發展的重要經濟支撐，是我國鄉村治理的重要經濟組織之一。公益組織和鄉鎮企業擔負著資本產出和社會資源供給的責任。

鄉村治理現代化需要大量的社會資本為鄉村治理的推進提供資金、技術、人力等資源。公益組織和鄉鎮企業積極投身鄉村治理，為鄉村發展提供了很多資源支持。公益組織為農民提供公共服務支持，如基礎的社會保障設施、基礎教育設施、基礎公共設施、扶貧脫貧贊助以及多種公共服務等，很大程度上彌補了鄉村社會的市場失靈和政府缺位等問題。近幾年，公益組織已經成為我國鄉村社會治理體系中的重要力量。鄉鎮企業參與鄉村建設的早期形式以捐贈資金為主，主要目的是為了在村民中發展營銷并培養潛在的客戶。現在鄉鎮企業的管理層和資金層自身都發生了較大的變化，從鄉鎮企業變成了村莊企業，在鄉村集體所有的土地上從事生產營銷活動，通過建設企業社區關系、建立鄉鎮企業等方式為新時代的農村建設提供大量的資金支持，為農民提供就近就業機會和技術培訓機會，成為了鄉村治理體系中極為重要的社會力量來源，促進了鄉村治理現代化建設的發展步伐。

鄉村社會治理的多元主體擔負著不同的責任，他們互相合作、互相促進，但并不意味著所有主體在鄉村治理體系中的地位都是平等的。鄉村建設存在著種種復雜的問題和艱巨的任務，明晰全責會使多元主體的治理能力都得到提升。在實際工作中，一定要堅持黨的領導核心地位，加強鄉鎮政府和村民委員會的引導責任落實，積極調動農民作為主人翁的參與精神，整合公益組織和鄉鎮企業的社會力量，實現鄉村治理現代化。

3 構建鄉村社會治理多元主體的協同機制

鄉村社會治理能力和水平的提高有利于實現鄉村全面振興，鞏固美麗鄉村建設成果，使農民共享改革開放的發展紅利。只有協調好各參與主體的合作關系，達到善治，才能催生美麗鄉村建設的內生動力，實現鄉村社會良序發展。

3.1 協調行政管理和村民自治關系

在鄉村社會治理體系現代化進程中，政府是建設的推動者、政策的制定者、資源的分配者，居于主導地位。農民是建設的主體，是鄉村振興發展的最終受益者。政府行政主導和農民主體作用的有效發揮是美麗鄉村建設順利進行、健康發展的有力保證。如果二者之間的關系協調不好或發生錯位，則會嚴重阻礙美麗鄉村建設進程。因此，協調好行政管理和村民自治之間的平衡關系是鄉村治理未來發展的重中之重。

首先，要明確行政管理和村民自治的權力邊界，通過法律法規的進一步完善和細化，將治理主體的職能范圍界定在法律法規允許的框架之內，使權力主體在行使治理權力時能夠有法可依。其次，在管理制度設計上，要強化行政管理部門在戰略引領、規劃指導、政策支持、標準制定、市場監管、公共服務等方面的作用，為村民自治提供明確的方向指引。在具體事務管理方面，在不侵害國家權益和其他組織或個人權益的前提下，充分尊重村民意愿，保證其自治權。最后，要重視新型社會組織的銜接作用，實現鄉鎮政府、村民、社會共治格局，要重視對志愿服務組織、群眾互助組織、公益服務組織、村民社群組織等綠色發展類型組織的培育和扶持，擴大新型社會組織參與鄉村治理的資源配置權限，充分利用新型社會組織的群眾動員優勢，實現政府引導、社會調節、村民自治的良性互動。

3.2 完善民主協商制度和多中心參與機制

在鄉村治理體系中，民主協商制是重要的治理方式之一，鄉村社會中各方主體就利益最大化而達成的多方共識，都是通過民主協商來完成的。鄉村社會治理中涉及到利益訴求各不相同的家庭、居民、村民組織等等，如果村民委員會的決策做不到公正、公平，就極易引發糾紛和矛盾，鄉村治理工作很難推進。不同利益主體以溝通、協商的方式爭取利益最大化，不僅要形成各方都能接受的方案，還要使各方面都要感受到被尊重，協商民主制度是避免各方發生沖突和矛盾的最有效做法。從鄉村治理的主觀角度來講，鄉村治理越民主，村民自治的意愿就會越強烈，由于農民的切身利益大多與基層政策掛鉤，因此基層協商在鄉村治理中顯得特別重要。通過廣泛的協防方式化解矛盾、解決糾紛，切實地為農民群眾排憂解難，促進農村社會的和諧發展，能夠極大地激發廣大農民當家作主的成就感。

鄉村社會治理還要建立多中心參與制，在互相尊重的基礎上探索信息互通、資源共享的多個主體共同參與的協作機制，為農村社會治理體系構建奠定堅實基礎。進入新時代，我國社會主要矛盾發生變化，農民群體也出現了層級分化，貧困群眾、失地農民、留守人員等弱勢群體的利益難以保證，他們參與社會治理的意識淡薄，影響多元主體治理合力形成。了解這部分人的訴求，協商解決現實困難，能夠調動他們參與社會治理的積極性和主動性，有利于多中心參與機制的建立，保證鄉村治理體系的科學性和民主性。

3.3 整合鄉村社會治理資源和主體力量

社會公共服務水平的高低直接影響鄉村社會治理效果。提高鄉村社會公共服務水平，是美麗鄉村建設的內在要求，也是廣大農民的現實訴求。整合鄉村社會治理資源，聚集多元主體治理能力，采取政府主導、農民參與、社工引領的路徑，由政府、企業和社會力量聯合組成鄉村公共服務體系，是大勢所趨。通過對鄉村社會治理資源和主體力量的有效整合，使農村公共服務效率大幅度提升，是鄉村治理現代化實現的推動力量。

建立城鄉一體化公共服務機制是鄉村社會治理的重要內容。引進社會工作者介入鄉村社會治理，能夠進一步提升鄉村社會的公共服務水平，使農民能夠切身感受到在新時代鄉村治理模式下的益處。經濟條件較好、思想較先進的鄉村地區還可以開展網格化治理模式，對農村社會進行科學規劃，建設好網格員隊伍，明確網格員責任，通過系統的培訓提升網格員的個人素質和工作能力，以網格化管理進行鄉村社會治理創新。網格化管理不僅要構建網格員隊伍，還要科學規劃構建橫向到底、縱向到邊的聯合機制管理模式，充分發揮網格管理作用，真正地實現對鄉村社會資源的有效整合，從整體上提升服務廣大農民群眾的能力和水平。

3.4 提升鄉村社會治理主體的綜合能力

提高鄉村社會治理能力現代化水平，其前提是多元治理主體的綜合能力強。基層黨組織和鄉鎮政府要進行社會治理水平的培訓，讓各方能夠積極參與鄉村治理現代化建設;要借助行業協會和專業技能協會對農民開展技能培訓，增強農民的自信心和責任意識，幫助他們在新時代更好地融入社會，就業創業;要對給農民提供技能培訓的社會組織和社會力量予以政策傾斜，要進一步優化農村社會的人力資源結構和人才配置，還要同步推進鄉村精神文明建設，以精準扶貧為契機建設“精神扶貧”，提高農民的思想境界。

新鄉賢是鄉村社會治理的新生力量，在鄉村建設中起到了帶頭作用。他們擁有資金、技術、人力和信息等優勢，是發展農村產業經濟的領頭人。鄉鎮政府要愛才惜才，為他們提供發展平臺，鼓勵他們帶領村民發展生態旅游、傳統手工業和科技農業，振興鄉村經濟。

綜上，實現鄉村社會治理能力現代化是社會主義新農村建設的基本需求。構建多元主體參與的共建、共享、共治的鄉村社會治理格局是實現鄉村社會治理能力現代化的有效途徑。

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