湖南省就業扶貧現狀、困境及應對建議

[摘要]就業扶貧是促進貧困人口自我發展，激發內生動力，進而實現貧困人口可持續脫貧最有效途徑之一。基于湖南省當前就業扶貧實施現狀，從湖南省省級就業扶貧政策入手，對湖南省出臺的省級就業扶貧政策進行統計與整理。同時，針對當前湖南省就業扶貧存在的問題進行了討論，并提出對策建議。

[關鍵詞]就業扶貧;勞動力轉移;就業政策;對策建議

[中圖分類號]F249.27

[文獻標識碼]A

1湖南省就業扶貧現狀

湖南省自2013年精準扶貧方略提出以來，按照中央的統一部署，結合當地實際情況，扎實有效地開展了扶貧相關工作。從中部六省對比來看，在貧困發生率方面，湖南省2018年貧困發生率為1.49%，在中部六省中排第5位，但低于全國貧困發生率1.7%的水平，貧困發生率最低的是安徽省（0.93%），最高的是湖北省（2.4%）。貧困縣個數方面，湖南省有國家級貧困縣20個，排在中部六省第4位。現存貧困人口方面，湖南省截至2018年有貧困人口105萬，在中部六省排名第2。目前，湖南省共計有建檔立卡農村貧困勞動力280.9萬人，其中有就業意愿的貧困勞動力150.1萬人中，已轉移就業148.1萬人，其中，省外占58%、省內縣外占18.8%、縣內就近就業占23.2%，人均月工資達2600元。同時，湖南省已建設就業扶貧基地537家，其中省級205家，市縣級332家，已吸納1.8萬名貧困勞動力就業，已建立扶貧車間1692個，吸納貧困勞動力就業2.78萬人，針對特殊群體貧困勞動力設有就業扶持特崗5.9萬個。

就業扶貧是實現貧困人口脫貧致富，形成貧困人口發展內生動力的關鍵路徑之一。就業扶貧的優勢在于能夠以較低的成本帶動貧困戶可持續脫貧，且其帶動能力較強。國內就業扶貧的專項研究開展較少，多作為一個環節穿插在理論研究中，如汪三貴、左停等學者將轉移就業扶貧與社會保障扶貧作為中國扶貧開發的兩條重要途徑進行了論述。也有部分學者針對就業扶貧進行了專項研究，通過調研考察，對就業扶貧的益貧性、重要性進行了充分的討論。還有學者針對具體問題，如就業扶貧與鄉村振興的關系，如何在鄉村振興的背景下發揮就業扶貧良好的益貧效果，對殘疾人群體開展就業扶貧的影響因素，就業扶貧的成效與影響效應等進行了分析。

2湖南省就業扶貧政策分析

2.1湖南省就業扶貧政策文件描述性統計

湖南省為解決貧困人口就業中存在的人力資本剝奪與就業市場信息不對稱等問題，出臺了一系列政策文件，試圖提升貧困勞動力人力資本，打通貧困勞動力進入勞動力市場的渠道，形成貧困勞動力穩定就業長效機制，取得了良好的成效。通過整理與就業相關的政策文件（圖1），可以看出，政府對于就業扶貧的重視程度正在逐年遞增，2018年，湖南省出臺的省級文件中，與就業扶貧相關的政策性文件共計18項，平均每月出臺1.5項。

其幫扶方式也從僅僅簡單地勞動力培訓轉變為勞動力培訓、就業信息平臺建設、就業基地建設、完善轉移就業渠道多角度、全方位的幫扶方式（圖2）。圖中，其他方案類文件指的是政府管理，績效考評類的政策文件（如：《關于貫徹落實就業扶貧實施意見的具體操作辦法》，該類文件多是政府加強就業扶貧工作管理。而其他文件主要聚焦就業扶貧中的某一個重點幫扶措施進行精準設計，強化該類幫扶措施的扶持效果。其中，占比最高的是就業基地建設類文件，自2014年來共計出臺10項，其次是勞動力培訓類文件，共計出臺5項，深化勞務協作與就業信息平臺建設分別為4項、3項。

2.2湖南省就業扶貧政策分類

與上文中對分類政策得到數據統計相對應，當前湖南省主要實施的就業扶貧幫扶措施主要分為四類，分別為勞動力培訓類、信息平臺建設類、深化勞務協作類和就業基地建設類。

2.2.1勞動力培訓類。勞動力培訓類政策主要是從提升貧困勞動力人力資本的角度出發，通過培訓勞動力知識、技能水平，使其能夠達到招聘企業的技術要求，同時，通過對“兩后生”的教育培訓，阻斷貧困代際傳遞。勞動力培訓政策主要有以下幾種方式。一是“兩后生”培訓。通過以就業為導向，對這部分義務教育完成后卻未能繼續升學，并有轉移就業需求的低齡勞動力開展“定員、定點、定向、定崗”的免費技能培訓，阻斷貧困的代際傳遞。二是訂單式培訓。通過與企業的精準對接，根據企業用人的需求，對符合企業要求的貧困人口進行針對性技能培訓。三是弱勢群體教育培訓。與當地企業合作，為弱勢群體如殘疾人、留守婦女提供編織技能培訓，并提供簡單的手工制品工作。

2.2.2信息平臺建設類。就業信息平臺建設主要從促進就業市場信息傳遞的角度出發，通過利用信息網絡技術或實體平臺的建設，消除就業市場的信息傳遞障礙，使貧困人口能夠及時收集到最新的就業信息。現湖南省已形成三種就業信息平臺。一是網絡就業信息平臺。通過就業網站建設，開設政策咨詢、就業動態、在線培訓、求職招聘、政務辦理等欄目，將用工信息與就業扶貧政策及時發布，使村民能夠通過網絡關注就業信息動態。二是建立勞動保障服務中心。如新田縣在鄉鎮設立勞動保障服務中心，在行政村建設勞務保障工作站，一方面對貧困勞動力進行逐一摸底核實登記，另一方面及時傳遞就業信息，構建全覆蓋的就業信息傳遞機制。三是勞務經紀人隊伍建設。綏寧縣積極探索了專業化勞務經紀人模式，聘用專門人才從事貧困勞動力就業指導工作，每位勞務經紀人負責100-150名貧困勞動力的就業指導服務工作，通過定期聯系收集勞動力培訓意愿，求職情況等信息，實現信息傳送與管理的動態化、職業介紹的常態化。

2.2.3深化勞務協作類。深化勞務協作主要是通過加強與對口幫扶城市，省內較發達城市，省政府駐一線城市辦事處之間的聯系，積極開展勞務協作的項目活動，傳導較發達城市的勞動力需求。以湘西州為例，湘西州與濟南市人社局在2017年就簽訂了《勞務協作扶貧戰略框架協議（2017-2020）》、《2017年勞務合作協議》，除吉首市外7個縣人社局均與濟南市對口扶持區人社局簽訂了合作框架協議。同時也進一步加強了與長株潭地區、省政府駐北京、廣州、深圳、海南及廣東省四個市的人社部門建立長效合作機制。同時，湘西州積極舉辦對應的招聘活動，2017年在湘西州各地與對口城市聯合舉辦招聘會58場。

2.2.4就業基地建設類。就業基地與扶貧車間建設主要是從推動貧困勞動力就近就業角度出發，在縣內提供貧困勞動力就業崗位，實現在家門口就業。進而一方面，貧困勞動力的就近就業能夠有效地減少“留守兒童”、“留守老人”的社會問題;另一方面，就業與產業能夠實現相互促進，最終實現良性循環發展。如沅陵縣積極引導辰州磁電高科、向華電子等企業“把工業車間搬進村”，將勞動密集型生產環節轉移到貧困村，建立扶貧車間，實現產業發展和貧困人口就業之間的良性循環。但根據實際情況，總體來看，就業基地普遍存在帶貧能力較弱等問題。

3湖南省就業扶貧存在的問題

3.1湖南省就業扶貧存在“雙重失衡”

“雙重失衡”主要體現為兩個方面。一是省內不同縣域間就業扶貧開展不均衡，部分就業扶貧典型區域政策執行情況良好，帶來了較好的扶貧帶動作用。但仍有大部分地區政策執行力度不足，形式多于實質，沒有真正發揮就業扶貧的實際效果。同時，就業扶貧政策的執行很大程度上依賴縣級政府與較發達地區或與相對應的高校、培訓機構的有效對接，部分縣域對接不足，無法實現工作上的突破。二是體現為就近勞動力就業與非就近勞動力就業的失衡。湖南省貧困人口省外就業占比58%，省內外地就業占比18.8%，縣內就近就業占比23.2%。貧困勞動力非就近就業比例高達76.8%，僅有23.2%的貧困勞動力實現就近就業。本地就業比重嚴重過低，將加劇留守兒童、留守老人、留守婦女等“三留守”社會問題，同時，不利于本地產業發展和鄉村振興戰略實施。

3.2貧困人口的可持續就業問題

當前貧困人口良好的就業現狀非常依賴政府的有效干預，而政府的大力度的政策性干預在當前精準扶貧的大環境下得以維持。但政府不可能長久持續地實施高強度的政策干預，否則會帶來過多的成本投入與新的社會問題產生。故貧困人口就業存在不可持續的風險，主要體現在兩個方面，一是非就近就業人口在較大城市從事低技術水平的簡單工作，但在當前經濟下行、市場波動的大環境下，極有可能面臨著產業升級、過剩產能淘汰等外部沖擊，存在較高的市場風險，容易導致失業。二是本地就業人口在縣內的龍頭企業或扶貧基地就業。其就業的穩定性依賴于當地龍頭企業與扶貧基地的發展，發展較好的龍頭企業與扶貧基地隨著產業的進一步提質升級，可能會對勞動力有更高的人力資本要求，而發展較差的企業與基地可能帶貧能力與自我發展能力相對較差，在市場風險的沖擊下，也可能會面臨著被淘汰的風險，進而也可能導致這一部分低水平貧困勞動力的失業。

3.3產業扶貧與就業扶貧部門間協同度不夠

從扶貧工作整體性角度出發，產業扶貧與就業扶貧看似是兩條脫貧路徑，但在實際落實與政策執行過程中，二者也相互交織、相輔相成。產業扶貧可以促進當地產業發展從而提升當地產業可容納的就業數量，而當地就業數量的提升反過來又促進了當地扶貧產業的進一步發展。但目前，就業扶貧的主要工作由人社部門與扶貧辦負責，其他部門參與較少，協同度也尚有欠缺。各部門制定各自的發展規劃與要求，并通過獨立渠道劃撥資金等資源，并加以資金使用的附加條件，再由縣里統一整合。但由于資金使用的要求與條件，縣級政府進行資源整合的能力非常弱，資金使用效率不高。同時，產業扶貧與就業扶貧項目可能存在重復。就近就業扶貧車間與村級產業發展基地可能實際上是一個項目，扶貧就業基地可能同時也是當地的扶貧產業龍頭企業，由于不同部門的統計口徑不同，同一個實際項目可能變為不同的政策執行結果，一方面不利于扶貧政策實施的評估考核，另一方面也不利于扶貧工作的監管。

4湖南省就業扶貧問題應對建議

4.1針對性聚焦薄弱區域，強化本地就業崗位開發

一是加大對于就業扶貧典型地區發展經驗與模式的推廣力度。對于具有普適性、有效性的發展模式，應從省級層面出臺對應政策，推動各地就業扶貧逐步完善。二是進一步加大對于就業扶貧工作開展較為薄弱區域的投入力度，在省內進行較發達地區與貧困地區的相互對接幫扶。三是借助湘南湘西承接產業轉移示范區建設，加大承接產業轉移的招商引資力度。結合“扶貧產業園”建設，做大發展型扶貧產業規模，增強本地就近就業的吸納能力。四是在就業扶貧考核內容中加大對就近就業考核比重，以考核為指揮棒引導本地就業幫扶。同時緩解“留守兒童”、“留守老人”、“留守婦女”等社會問題，對接鄉村振興提供人力支撐。

4.2健全貧困人口就業保障機制，確保貧困人口就業可持續

政府應逐步推進其就業政策“服務轉向”，減弱政策干預強度，建立長效的貧困人口就業保障機制。一是進一步開展針對性培訓，積極與企業、勞動力培訓機構對接，確保勞動力人力資本能滿足企業需求，為貧困勞動力提供培訓保障。二是進一步完善就業信息平臺建設。確保貧困勞動力在就業市場中能夠及時接收最新就業信息與幫扶政策，在市場波動下導致暫時性失業時，能夠及時通過該渠道了解招聘信息，為貧困勞動力提供信息保障。三是建立貧困勞動力失業專項補助。為脆弱性較高、失業風險較大的貧困勞動力提供短時間的專項失業補助，幫助其在實現再就業的過程中，提供基本的生活保障。

4.3建立部門協同機制，統籌產業扶貧與就業扶貧相關舉措

不同扶貧路徑最終都要落實到“大扶貧”的格局中，扶貧的最終目的要落實到貧困人口和貧困區域的發展上。所以就業扶貧與其他扶貧方式本質上是協同統一的。一是通過省級統籌整合不同部門之間的協同投入。省級多部門間應建立長效協同投入機制，形成“省級多部門統籌一縣級合力聚焦一資源項目集中”的發展機制，減少基層政府產業扶貧運作負擔。二是通過多部門協同促產業扶貧與就業扶貧有機結合。加強不同扶貧方式路徑的有效對接，形成以產業帶動就業，以就業促進產業的良好發展勢態，構建“產業+就業”的良好發展循環。一方面以產業發展帶動就業實現貧困人口的就近就業問題，有效解決“留守兒童”、“留守老人”、“留守婦女”等社會問題，另一方面以充足的勞動力供給促進產業的進一步擴張與發展。

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[收稿日期]2020-06-04

[基金項目]吉首大學校級人文社科研究項目“旅游扶貧項目可持續減貧效應測度及影響因素識別”（19SKY88），武陵山片區扶貧與發展2011協同創新中心開放

基金項目“武陵山片區脫貧攻堅成效研究”（19JDZB069）階段性成果。

[作者簡介]王璋（1994-），男，江西南昌人，碩士研究生。