城市社區應急管理機制建設問題研究

喬曼

摘要：城市社區是城市治理能力及綜合應急管理能力建設的最后一公里，城市社區應急能力建設對化解風險、降低突發事件損失具有重要意義。本研究從城市社區應急管理機制建設的必要性出發，通過總結和分析城市社區應急管理機制建設現狀存在的問題，提出我國社區應急管理機制建設的方向，為下階段優化城市社區應急管理機制建設提供理論和實踐上的參考。

關鍵詞：城市社區;應急管理機制;問題研究

城市社區是社會細胞和國家治理基石，城市社區應急管理機制建設是應急管理體系的重要組成部分[1]。2020年新冠疫情發生以來，作為中華人民共和國成立以來傳播速度最快、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件，極大地考驗著我國的應急管理體制機制建設的能力。在應對這場突發公共衛生事件過程中，城市社區在其中扮演的角色至關重要，尤其是在控制人員流動、落實疫情防控政策等層面發揮出重大作用。因此，作為城市應急管理建設的“最后一公里”的關鍵布局，城市社區應急管理機制建設對城市綜合治理水平建設具有重要意義。

一、城市社區應急管理機制建設的必要性

城市社區應急管理機制建設對提升社區治理能力水平與城市綜合應急管理能力具有雙重意義。我國的社區應急管理能力建設近年來取得較大進展，但政府的職能并不是全能的，對處于應急管理體系最下游的社區組織仍然顯得分身乏術。2007年出臺的《中華人民共和國突發事件應對法》明確了社區在國家應急管理體制中的定位與作用，即“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”[2]。因此，社區在采取應急處置措施、應對不安全事件、監測與預警、事后恢復與重建等應急管理環節中扮演著更加清晰的角色。

二、城市社區應急管理機制建設現狀

城市社區應急管理機制建設是城市整體應急管理體系建設落地的最后一公里，指的是在政府相關職能部門的引導下，街道辦事處的管理下，通過社區的組織動員，協調轄區內的志愿者、企事業單位、社團組織等社會力量，借以實現對突發事件的快速響應，實現快速的應急救援，力求最大限度降低突發事件的損失。我國目前社區應急管理機制建設雖然取得了一些成就，但是還有諸多層面存在提升空間。

（一）社區應急管理機制建設缺乏自主性與靈活性

當前的社區治理及其應急管理能力建設強調重心下移、責任前置，但在實際的工作中，社區仍然缺乏有效的自主權，尤其是對應急物資和裝備的處置權力、社區應急處置人員的動員能力。這種自主性的缺乏，在一定程度上降低了社區應急處置能力的靈活性。一方面，這是由國家現有的管理體制所決定。作為一個群眾的自治單位，社區的定位和功能需在國家體制優勢的指導下才能發揮作用，最終實現社區居民自我管理、自我服務和自我教育的最終目標。但我國幅員遼闊，不同地區經濟發展水平差異，在實際工作中，部分社區與街道辦的關系千絲萬縷，尤其是在社區管理上的人事、財政權限層面仍受制于街道辦，缺乏較大的自治性。另一方面，社區作為城市的細胞，實現居民自治的主體，在思想層面仍然過度依賴政府力量，自身主動性和能動性難以發揮。盡管近年來社區的工作重心不斷下移，但仍然沒有改變對政府行政權力的強依附關系。城市社區對基層行政權力過渡依賴會造成基層有限行政資源的分散，長此以往不利于社區居民積極性和主動性的發揮。

（二）應急預案編制缺乏可行性與針對性

行之有效的應急預案能夠對突發事件的應急處置起到事半功倍的效果。受制于整體應急預案體系框架建設的限制，部分地區應急預案體系建設存在上下左右一般粗的情況。部分社區的應急預案甚至直接照搬上級預案，忽視社區應急預案編制的針對性和可行性。一方面，由于社區或者街道層面的應急管理部門在編制應急預案時，人力物力財力等資源不如上級職能部門，因此往往選擇直接照搬上級的應急預案。加之上級職能部門缺乏有效的監督機制，極易導致應急預案體系建設流于形式，缺乏應有的效力。另一方面，社區應急預案缺乏有效的更新和修訂機制。應急預案的靈魂在于用，現實中部分社區的應急預案一經制訂往往就束之高閣。社區工作人員相對較少，加之社區事務性工作相對較多，面對應急預案修訂與更新，往往分身乏術。

（三）社區應急管理輔助體系建設不全面

社區應急管理機制建設是一項整體性工程，不僅需要構建出完善的硬件機制，還需要為之搭建輔助配套運行機制。一方面，現階段應加強社區應急管理宣傳培訓教育。應急管理培訓不能僅僅依靠政府的行政力量進行推進，需要動員社區力量，將應急管理培訓內容講進社區，加深街道與社區民眾對應急教育知識宣傳和普及的程度。另一方面，宣教流于形式。宣傳和教育太過于浮于表面、形式化嚴重。街道和社區一直以來的宣教活動都是每年相對固定的內容，都是為了滿足上級部門檢查要求而舉辦的活動，也就是說在政府層面就沒有建立起應急的意識[3]。相關職能部門應與社區之間應該就培訓的開展形式進行協商，因地制宜地打造培訓內容。

三、城市社區應急管理機制建設方向

（一）充分發揮體制機制優勢

城市社區應急管理機制建設應充分發揮現行制度體制優勢，著力打造韌性社區建設。一方面，社區應急管理機制建設應切實可行，貼合城市整體應急框架且具有強動員能力的體制機制。社區不僅要明確自身的職能定位，還要與街道等政府部門厘清權責邊界，轉變“等靠要”的管理思路，積極主動結合實際實現創新。另一方面，合理規劃應急物資儲備場所，加強應急物資儲備計劃。通過合理調研實際需求，編制經費計劃，合理支出費用。從這點看，城市社區應急管理機制建設是一個需要長期堅持的動態的過程。

（二）強化社區風險防范和應急準備能力建設

社區應急管理機制建設的主要任務不在于建設一支優良的搶險救援隊伍，應立足于社區風險防范與消除工作。從國內外社區應急管理實踐可以看出，預防風險、發現風險最終才能解決風險。從這一角度出發，社區應急管理機制建設應著重加強風險防范和梳理機制。只有將應急管理的準備工作向前移，才能在突發事件真正來臨的時候將損失降到最小。另一方面，社區應急管理機制建設同樣應該做好危險預警機制。以2020年南方大范圍降水引起的次生災害為例，恩施沙子壩滑坡預警第一人陳光明，就是危險預警機制的最直接體現。陳光明發揮了地災“預警第一人”的關鍵作用，為組織315戶1 339名群眾安全撤離贏得了36小時的寶貴時間，滑坡未造成一人傷亡。借助微信群等互聯網手段，運行良好的風險防范和預警機制能夠發揮出最大效用，對提升綜合社區綜合應急管理能力具有重要作用。

（三）統籌城市社區應急預案體系建設

提高應急預案編制的科學性。應急預案處于我國“一案三制”應急管理體制的核心地位和首要位置。應急預案對防范風險，提高應急響應能力具有重要的指導作用。《中華人民共和國突發事件應對法》將突發事件劃分為“自然災害類”、“公共衛生類”、“事故災害類”與“社會安全類”四種。眾多的預案之間缺乏有效的聯動，不同層級、不同部門、不同行政區域之間制訂的應急預案往往各自為政，缺乏統一的協調聯動機制。

提高社區應急預案編制的針對性。城市社區應結合自身所處地理位置、周圍環境及潛在風險源制訂具有針對性的應急預案。一方面，針對性體現在能夠對所梳理出來的突發事件類型制訂針對性的解決措施。另一方面，針對性體現在編制的預案要符合自身定位。城市社區作為應急管理體系的最后一公里，落位要實，要重視社區自身應急響應能力的培養和建設，做好政府應急響應救援力量的后備軍。

加強不同應急預案協同建設。社區應急預案應與區級、市級總綜合應急預案及專項應急預案保持協同。每個層級和類型的應急預案在應急預案體系中都扮演者各自的角色，在處理突發事件過程中的所扮演的角色和職能也各不相同。城市社區應急預案從功能上看，應多與街道其他社區及區級政府職能部門保持協調。在編制社區應急預案時，應堅持依法依規完善應急預案，更多的是壓緊落實主體責任，充分發揮社區居民的風險意識和應急響應意識。與此同時，社區應經常性地進行全流程演練，通過開展應急演練，反復推演出可能出現的問題和薄弱環節。

（四）提升應急響應協同能力建設

應急響應協同能力建設應充分融合各方力量。一方面，加強應急管理響應協同能力建設。社區應急管理是城市綜合應急管理的最后防線。社區應積極與街道、行政區劃內的其他政府職能部門及第三方社會救援力量保持聯動，通過以點帶面的形式增強協同聯動能力建設，提高區域綜合應急響應能力。另一方面，加強社區應急預案協同編制演練能力建設。應急預案體系由不同層級、不同類型的單體應急預案構成。單個應急預案不是孤立存在的，而是處于整個應急預案體系中的某一環節。與此同時，社區同樣可以在自媒體領域、志愿者隊伍領域入手，拓寬城市社區應急管理宣傳教育層面的工作層次，真正做到應急管理工作“橫向到邊，縱向到底”，通過應急演練、組織教育培訓等形式將社區居民真正納入社區應急管理網絡的整體框架內。

四、結語

我國城市社區應急管理機制建設起步雖然相對較晚，但在中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優勢下已取得諸多實踐和理論上的成就，全國范圍內的社區應急管理體制機制建設已初步構成。但是面對實踐中暴露的諸多問題，尤其是社區應急管理理論和實踐層面，仍需進行大量的研究和努力。下階段的社區應急管理機制建設，應充分發揮制度優勢，合理利用應急資源，通過編制具有針對性和可行性的應急預案，加強社區應預防風險、發現風險、化解風險的能力，才能不斷提高社區應急管理的綜合響應能力，最終構建出具有中國特色的城市社區應急管理機制。

參考文獻：

[1]陸繼鋒.發揮優勢 提升城市社區公共衛生應急能力[N].中國城市報，2020-04-13（014）.

[2]馮勁濤，郭澤邦，李志華.大學校園應急響應機制研究[J].中國高等教育，2020（5）：41-43.

[3]王舒婷.城市社區應急管理研究[D].南京：南京大學碩士論文，2019.

作者簡介：喬 曼（1989—），女，漢族，安徽蒙城人，武漢大學碩士研究生在讀，公共管理（MPA），主要從事公共經濟管理與社會保障研究。