行政事業(yè)單位內部控制存在的問題與對策研究

柯碧云

摘要：行政事業(yè)單位是國家政府職能的執(zhí)行機構，承擔著國有資產的管理和使用的職責，近年來我國相繼制定了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）、《關于全面推行行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）等規(guī)范性文件，但是在執(zhí)行的過程中還是出現(xiàn)了諸如單位領導重視不夠、制度建設不健全等問題。本文從行政事業(yè)單位內部控制的必要性入手，分析了行政事業(yè)單位內部控制主要存在的問題，提出對策措施，明確和規(guī)范行政事業(yè)單位內部的監(jiān)督和管理，保證行政事業(yè)單位內部經濟活動運行規(guī)范、合法，保障國有資產的安全與完整，保證會計信息的真實可靠。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;內部控制體系;宣傳培訓;監(jiān)督檢查

引言

行政事業(yè)單位作為國家政府職能的執(zhí)行機構，有效提高財政資金的使用效率，更好地發(fā)揮政府公共服務職能，在行政事業(yè)單位開展內部控制建設，提升內部管理水平，增強拒腐防變和抵御經濟風險的能力具有十分重要的意義。

一、行政事業(yè)單位建立內部控制的必要性

從近年來行政事業(yè)單位暴露的問題和風險來看，貪污挪用公款、私設“小金庫”、違規(guī)發(fā)放津補貼、侵吞濫用國有資產、政府采購和招投標違法違紀等現(xiàn)象時有發(fā)生，給國家造成較大損失，也給政府形象帶來一些負面影響。因此，行政事業(yè)單位要建立有效的內部控制體系，不斷提升內部管理水平。

（1）加強內部控制建設更好地防范內部經濟風險，確保國有資產安全與完整。行政事業(yè)單位的風險主要是單位內部進行經濟活動產生的財務風險。行政事業(yè)單位，作為國家政府職能的執(zhí)行機構，承擔著對國有資產管理和使用的職責，任何監(jiān)管的疏漏都會造成國有資產的流失。完善的內部控制體系，可以對單位內部財務工作的運行管理情況和預算執(zhí)行情況進行全程的監(jiān)管，保障國有資產的安全與完整。

（2）加強內部控制建設是保證合法地完成經濟活動，確保單位會計信息真實的有效保障。內部控制主要是為了加強行政事業(yè)單位運行中的監(jiān)督與管理，依法行政，嚴禁違法違規(guī)行為的發(fā)生，保證單位內部的一切經濟活動都符合財經紀律、財務管理各項規(guī)章制度的要求，避免出現(xiàn)會計數(shù)據(jù)造假、會計報表失實的現(xiàn)象，確保單位內部的會計報告和相關信息真實、準確、完整，為領導的科學決策提供可靠依據(jù)。

（3）加強內部控制建設是防范舞弊和預防腐敗，提升人民滿意度的需要。內部控制制度，是運用制衡的原理，使決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三權分立，對行政事業(yè)單位中各崗位的權力互相牽制、互相監(jiān)督的約束機制，把“權力關進制度的籠子里”，有效防范濫用權力，堵住漏洞，防止各種舞弊和腐敗的發(fā)生，大大降低貪污、侵占、挪用國有資產的風險，讓人不想腐、不敢腐、也不愿腐，促進行政事業(yè)單位的健康發(fā)展，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的公共服務職能，有效提升人民的滿意度。

二、行政事業(yè)單位內部控制現(xiàn)狀及存在的主要問題

行政事業(yè)單位內部控制，是行政事業(yè)單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標、應對風險的自我約束和規(guī)范的過程。目前，行政事業(yè)單位內部控制出現(xiàn)的主要問題就是內部管理不善造成的，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是單位內部管理制度不健全，沒有形成完整的制度體系。一項制度的落實，必須要有一套完整的制度體系來支撐和維護，一套完整的制度體系的建立和完善又是一項制度得以順利執(zhí)行的重要基礎。當前由于單位內部控制制度不健全出現(xiàn)的問題比比皆是。比如，將報廢車輛變價款、設備折舊款、舊辦公用品等物資處理款直接存入單位私設的“小金庫”。執(zhí)行政府采購時，采購人員沒有定期實行輪崗制，造成貪污舞弊現(xiàn)象時有發(fā)生。沒有采取集中采購，而是采取分散采購，采購流程過于簡化，需求部門可以直接向采購部門提出，無須上會討論，致使“三重一大”制度得不到落實。在工程建設項目上，通過拆解項目、拆分金額，規(guī)避了公開招投標或政府采購制度。因此，為推進行政事業(yè)單位的順利發(fā)展，提高內部的管理水平，建立一套完整的內部控制體系顯得尤為重要。

二是內部控制意識薄弱，執(zhí)行制度不到位。行政事業(yè)單位的領導常常只重視中心工作，而忽視了內部控制的建設，導致日常管理的缺失。單位工作人員對內控制度缺乏全面的認識，其他業(yè)務部門總認為加強內部控制是財務部門的事情，因此也就不會分出精力在內部控制建設上，使得單位內部控制難以得到有效執(zhí)行。單位的財務人員綜合素質不高，還不能真正做到為領導的科學決策獻計獻策，這也是內部控制執(zhí)行不到位的重要原因之一。

三是內部監(jiān)管不力，監(jiān)督管理不到位。有效的監(jiān)督是制度得以落實的有力保障。行政事業(yè)單位內部基本上都沒有成立專門的內部控制領導小組或者是內部審計部門，沒有形成內審制度，最后就成了財務人員自審，致使單位內部的行政運行缺乏有效的監(jiān)督和管理。目前，行政事業(yè)單位外部審計工作主要是由財政部門和審計部門來完成，外部審計只側重于財政資金使用的合法性，并未對單位內部經濟活動進行有效的監(jiān)管。

三、完善行政事業(yè)單位內部控制的對策

為保障行政事業(yè)單位健康、順利的發(fā)展，促進行政事業(yè)單位內部各項工作的順利實施，全面提升單位內部管理水平，完善行政事業(yè)單位內部控制制度，要從以下三個方面入手：

（一）建立完善的內部控制體系

（1）不相容崗位分離控制。行政事業(yè)單位要進一步完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的三權分立機制，充分運用制衡原理，形成相互監(jiān)督、相互制約的管理機制。同時，按照不相容職務分離的原則，管錢不管賬，錢賬分離，賬物分離，對于重要的崗位應當定期輪崗，從而有效預防腐敗。

（2）授權審批控制。行政事業(yè)單位內部的各級管理人員必須在授權范圍內行使職權和承擔責任。一筆經費的開支，需要經過支付申請、支付審批、支付復核，再到支付辦理。對于重大的貨幣資金支付業(yè)務，應當進行集體決策，杜絕搞“一支筆”“一言堂”。

（3）歸口管理。行政事業(yè)單位內部根據(jù)實際情況，按照業(yè)務分工，確定牽頭部門和分管領導，對有關經濟活動實行統(tǒng)一管理，確保相關職位、部門能夠實現(xiàn)有效牽制。

（4）預算控制。行政事業(yè)單位要做好年初部門預算的編制工作，進一步細化預算，各項涉及財政資金的經濟活動都要嚴格按照財政批復數(shù)執(zhí)行。比如，在政府采購環(huán)節(jié)，未編制采購預算和實施計劃的不得采購。

（5）財產保護控制。行政事業(yè)單位應當加強對固定資產的日常管理，選用工作認真細致、責任心強的人員從事固定資產管理工作，在資產管理信息平臺上及時采集、更新固定資產信息。同時，每年應當至少一次對固定資產進行清查盤點，達到賬實相符的要求。

（6）會計控制。行政事業(yè)單位要建立健全單位內部的財務管理制度，加強會計部門建設，鼓勵會計人員通過培訓、學歷教育等方式來提高業(yè)務水平。加強對原始憑證、自制憑證的稽核和審查，有無坐支現(xiàn)金，有無謊報用途套取現(xiàn)金，規(guī)范會計核算監(jiān)督。

（7）內部信息公開控制。行政事業(yè)單位要在規(guī)定的時間里對單位內部的有關經濟活動進行公開，比如會議費、培訓費、公務接待費、公務用車運行維護費、因公出國（境）費、政府大宗采購等等的支出情況，更好發(fā)揮信息公開對內部控制建設的促進和監(jiān)督作用。

（二）加強宣傳培訓

完善行政事業(yè)單位內部控制制度，要不斷加強對內部控制的宣傳教育和培訓力度，尤其是要提高單位領導對內部控制的認識，把單位“一把手”作為內部控制建立與實施的第一負責人，把內部控制建設工作納入領導干部年度培訓計劃，同時還將其作為領導干部年度考核的重要內容，在職述廉報告中體現(xiàn)，為單位內部控制的有序推進提供支持。為進一步推進行政事業(yè)單位內部控制的系統(tǒng)化、規(guī)范化建設，單位內部可以利用OA系統(tǒng)、宣傳欄等形式對內部控制制度進行宣傳，使單位工作人員逐漸認識到內部控制的重要性，自覺提高防范風險和抵制權力濫用意識。同時，還可以利用每周固定時間的集中學習，邀請專家學者進行專題講座，對《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》進行講解，加深單位工作人員對內部控制的進一步了解，自覺參與到單位的內部控制建設中，形成上下聯(lián)動，為內控的有效落實奠定基礎。財務人員作為內控的直接參與者，有效的財務管理能夠避免單位內部出現(xiàn)經濟風險，保障行政事業(yè)單位的正常運行。因此，財政部門還應定期對財務人員進行業(yè)務培訓，使財務人員能進一步學習經濟、法律、財政金融、《政府會計制度》、國庫集中支付制度等等相關知識，提高其綜合業(yè)務素養(yǎng)，為提升單位內部的管理水平出謀獻策，推進行政事業(yè)單位各項工作有序開展。

（三）加強監(jiān)督檢查

科學合理的管理和監(jiān)督，不僅有利于保證單位內部控制的質量和效率，有利于提升單位的管理水平，還可以及時糾正內部控制執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，保障行政事業(yè)單位健康發(fā)展。行政事業(yè)單位內部還應成立專門的內部控制領導小組或者是內部審計部門，加強對貨幣資金、固定資產、無形資產、政府采購、工程建設、預算執(zhí)行、決算管理等等的監(jiān)督和管理，達到防范貪污腐敗、挪用、侵占等行為的目的。同時，還可以建立相應的評價體系和績效考核機制，對行政事業(yè)單位內部控制的有效性進行評價并出具單位內部控制自我評價報告。有條件的單位可以通過聘請第三方有資質的事務所對單位內部控制執(zhí)行情況進行專項審計，查找單位在執(zhí)行內部控制過程中出現(xiàn)的漏洞，并抓好整改落實。財政部門、審計部門還應當定期組織檢查組對行政事業(yè)單位內部的會計檔案進行專項檢查，以促進行政事業(yè)單位內部會計資料的真實、完整。通過這一系列的內外監(jiān)督檢查，有效發(fā)揮出內部控制在行政事業(yè)單位持續(xù)運行過程中的監(jiān)督作用。

結語

行政事業(yè)單位的內部控制建設是一項系統(tǒng)工程，內部控制與習近平總書記提出的“把權力關進制度的籠子里”的要求是一致的，因此為了讓權力在陽光下運行，行政事業(yè)單位要高度重視單位內部控制的建設，提升行政事業(yè)單位內部的管理水平，保障單位內部各項工作的順利進行，提高政府職能的執(zhí)行力，促進行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

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