新型城鎮化背景下土地財政問題研究

摘 要：十八大把推進新型城鎮化作為我國社會經濟發展的主戰略之一，并指出城鎮化是我國未來發展的最大動力所在。土地財政模式在加速城市化進程，解決新型城鎮化所需的巨額資金，充實地方財政收入，增強政府宏觀調控能力等建設過程中起著越來越重要的作用。然而同時還帶來了加劇財政和金融風險，抑制地方可持續發展，吸引大量資金流向房地產領域，阻礙產業結構的優化，拉大貧富差距、影響社會和諧等一些問題。面對這些困境，轉變政府職能，改革土地供應制度，推進財稅體制改革，推進和完善農村土地產權改革等，探索適應新型城鎮化發展的土地財政方是解決之道。

關鍵詞：新型城鎮化;土地財政;提升路徑

土地財政模式不僅使中國在工業化、城鎮化初始階段克服了資本短缺的問題，在隨后城鎮化的加速推進過程中也發揮著越來越重要的作用。土地財政實現了要素在空間上的再配置，促進了實物資本和人力資本的迅速積累，并產生了大規模的城市需求，形成了經濟增長的巨大動力。但是，高度依賴土地財政的城市發展模式對城市的健康可持續發展也帶來了一系列負面問題。不可否認的是土地財政在社會經濟發展中仍有其積極的一面，土地財政是否存在，在于它能否做出改變來適應新時期的發展。

一、 土地財政與新型城鎮化的內涵界定

（一）土地財政

土地財政是指在分稅制改革后，由于財權上移、事權下放，導致地方政府大多存在較大的預算內財政收支缺口，在此背景下，地方政府運用自身擁有的對城市土地供應及分配絕對的壟斷權，依靠土地征收及出讓所獲得的土地出讓金來彌補預算內財政缺口的行為。其中，土地出讓金屬于政府性基金收入的一部分，獨立于公共財政收入，是地方政府最主要的預算外財政收入之一。其內在的本質就是滿足地方政府在財政收入來源有限的情況下，為實現地方不斷的發展訴求，而成為充實地方財政收入的一種工具。

（二）新型城鎮化

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。較之傳統城鎮化，新型城鎮化的重要內涵，就是充分體現“以人為本”。新型城鎮化的核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

二、 土地財政在新型城鎮化中的作用

（一）推動城鎮化建設發展，加速城市化進程

據國家統計局發布的統計數據，我國2018年末常住人口城鎮化率達59.58%，土地財政在其中的推動作用是不容忽視的。改革開放以來，在具有我國特色的土地制度下，土地財政應運而生，為近幾年來城鎮化建設與社會發展提供了強大的經濟保障。地方政府通過土地資本化利用，依托土地利用總體規劃與城市建設發展規劃，整合社會閑置資源與資金，加強公共基礎設施建設，提高城鎮公共服務水平，推動城鎮化快速發展。同時，促進當地農村剩余勞動力的轉移，無形中推進該地城市化的發展進程。土地財政在推動中國城鎮化進程中發揮著無可比擬的推助效力，可見沒有土地財政的貢獻，就沒有當今城鎮化的快速發展。

（二）解決新型城鎮化所需的巨額資金，充實地方財政收入

土地出讓和土地抵押作為直接融資和間接融資的兩種方式在解決城市化和經濟建設巨額資金中起到了非常重要的作用。有人測算，我國土地財政紅利達380萬億美元，這是一筆非常可觀的財富，而將來實施年租制和經濟帶來的持續稅收還沒有計算進去。所以土地財政是資金原始積累的最有效手段，是不可或缺的重要融資手段，其與債券市場、股票市場等一起有力地推動了城市經濟的持續發展。土地財政最直接的作用就在于提高了地方政府財政收入，1994年財稅體制改革后，地方財權上收，直接導致地方政府財政收入減少，而土地財政收入卻劃歸地方所有，正是這部分收入后來逐漸發展壯大，成為地方政府強大的財力來源。地方政府憑借著土地財政收入，充實本地財政，更好地進行本地經濟建設。

（三）增強政府宏觀調控能力

土地財政屬于地方政府預算外收入，在財政支出方面，地方政府具有較大的自主權利。此外，地方政府事權大，公共支出條款煩瑣，因此有較大的支付動因，地方政府在維持自身調控職能時往往是需要以一定的經濟實力作為基礎。因此，地方政府對土地財政的依賴就特別明顯，而土地財政作為巨額財政收入的補充，使得地方政府有充裕資金進行城鎮化建設與社會管理調控，大大增強了地方自身的社會及市場管控能力。土地財政的存在與發展為地方政府管控地方經濟發展，調節地方區域經濟平衡起到了資金杠桿的作用。

三、 新型城鎮化背景下土地財政面臨的問題

（一）加劇財政和金融風險，抑制地方可持續發展

土地財政放大了地方政府的債務規模，加劇財政和金融風險，即土地財政收入增長快、土地升值空間大的地區，地方政府債務規模增長越快，偏高的房地產價格，又會嚴重沖擊制造業的發展，從而抑制地方可持續發展。土地是有限的，同樣政府從賣地中獲得土地的出讓收入也不具有持久性。然而當前，地方政府過度依賴土地財政收入已經成為中國城鎮化建設發展過程中的特色。土地出讓具有極大的不確定性，因而過度依賴土地財政收入極易誘發政府財政風險，間接影響到房地產市場和土地市場，造成中國經濟波動。

（二）吸引大量資金流向房地產領域，阻礙產業結構的優化

房價的虛高造成產業結構的虛高，即以房地產業為代表的生活性服務業畸形增長，比重過大。而造成這一現象的根本原因在于，地方政府過于追求土地財政收入的最大化。由于工業用地的投資回報周期比起服務業要長得多，在這一情況下，回報率更高的房地產相關產業就更受青睞，大量資金從實體經濟流向房地產產業也就不可避免。在這種畸形的發展模式下，加大了以房地產為首的相關服務產業的金融風險，擠壓了城鎮實體產業發展的空間，第三產業的發展成本上升、資源及資金被擠占，導致實體產業發展的空洞化和產業發展結構的不平衡，抑制了我國的產業結構升級和優化。

（三）拉大貧富差距、影響社會和諧

地方政府對農村集體土地的低價征用，再在土地二級市場高價出讓，實行了土地財政收入的最大化，而這種收益最大化的獲取實際上就是對農民利益的剝削。一個普通的工薪階層要在其工作所在地買一套房產，可能需要花費一生的積蓄才能夠實現。參照聯合國人居中心統計的結果，一般房價收入比在3～6是比較合理的，而我國的房價收入比基本在10左右，遠超國際的平均水平。在這種變相剝削下，人們的生活水平必然受到了嚴重的影響。由于高地價和高稅費影響了房地產價格，造成房地產市場價格的持續上升，超出了絕大多數居民的承受能力，演變到今天房地產已經成為高風險的產業。因此必然會拉大貧富差距、影響社會和諧。

四、 新型城鎮化背景下土地財政改進路徑

（一）轉變政府職能

應轉變政府職能，使政府從“增長型”向“服務型”政府轉變。地方政府應轉變發展理念，減少對城鎮化和經濟增長的主導，改變過去單純追求“快”而獲激勵的機制，通過政策引導增長模式轉變，從對物的投資轉向對人的投資，公共投資側重于能夠長期促進地方經濟發展的領域，推動土地城鎮化向以人為本的新型城鎮化轉變。政府應進一步簡政放權，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。

（二）改革土地供應制度

應改革土地供應制度，提升土地市場化水平，充分發揮市場在土地資源配置中的作用，實現供地方式多元化和供地主體多元化。要按照中共十八屆三中全會的要求，建立城鄉統一的建設用地市場，增加土地供應渠道。土地供給的單一性，從某個角度而言，限制了城鎮化進程的發展，因此，應加快集體土地流轉制度改革，實現農村、城市土地“同地、同權、同價”。從制度層面對地方土地收益進行管理，例如建立地方土地收益基金。通過對土地收益基金的管理，以社會公平為出發點，利用制度建設來設置土地出讓年限規模和收益分配的方案，杜絕現階段一次性收取大量土地出讓金的現象。此外，進一步開放土地二級市場，讓符合規劃的土地依靠市場來配置，解決新型城鎮化進程中的土地供應瓶頸，加快土地使用權在土地使用者之間的流通。

（三）推進財稅體制改革

由于現有財政體制不健全、法治缺失，導致地方政府選擇以土地財政為城鎮化發展模式。因此，改革財稅體制，擺脫城鎮化對土地財政的依賴，就必須合理劃分中央政府與地方政府之間的支出責任，并保證地方政府有長期充足可持續的財政收入來源，實現政府之間財權與事權的相匹配。首先，合理劃分各級政府的事權。在財政支出上，應加大中央政府與省級政府財政支出責任，減小縣鄉政府的財政支出，將部分原本屬于縣鄉政府的事權轉移到中央和省級政府上來。此外，除了調整中央與地方的事權，減輕地方政府的財政支出壓力，同時也需要加大地方政府的財政收入。適當提高地方政府稅權，擴寬地方財政收入來源，通過財務稅制改革，重新定義中央與地方的稅收格局，建立一套新的中央稅體系和地方稅體系。例如可以考慮通過提高營業稅的比率，開征物業稅等方式，由于物業稅征稅基數隨著經濟的增長而同步提高，以保證地方政府能有更好的、更穩定的稅收來源。

（四）推進和完善農村土地產權改革

推進和完善農村土地產權改革，對偏遠的純農業型地區的農村，堅持《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中“完善農村產權制度”的政策，即：加快推進農村土地確權、登記、頒證，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權;現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，直至國家的工業化、城鎮化完成。因為，如果農村土地的自由交易超前于城鎮化進程與戶籍制度改革，就會造成失地農民進退兩難的困境，從而加劇城鎮化階段經濟、社會轉軌的結構摩擦與社會失衡。在這一過程中，必須從財政金融政策上鼓勵農村土地向留守的農戶集中，而不是向工商資本集中，這樣才可能實現農村留守農戶的規模經營，實現農業的現代化和縮小城鄉差距。當國家的工業化、城鎮化完成，則撤銷農村集體土地所有權，實行農村土地的全面國有化。由縣（市）級政府與農民簽訂農地承包合同，賦予農民“農地永佃權”，鄉鎮、村、社集體由所有者變為協助監管人。賦予農村土地使用者與城鎮土地使用者同等的法律地位和市場主體地位，農民可以自由交易土地的承包權。

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作者簡介：

鄭曉瑩，鄭州大學政治與公共管理學院。