會計師事務(wù)所實施民生工程績效評價工作若干問題的思考

程德元

摘要：隨著《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》出臺，各級財政部門將預(yù)算績效評價工作視為落實全面預(yù)算管理一個重要環(huán)節(jié)。會計師事務(wù)所在實施民生工程項目績效評價過程存在評價重點不夠明確，注重評價資料收集，忽視現(xiàn)場勘查、走訪，評價工作底稿不規(guī)范，評價結(jié)果沒有得到有效運用等問題，影響評價工作質(zhì)量和效果，值得思考。

關(guān)鍵詞：會計師事務(wù)所;民生工程;績效評價;思考

引言

2007 年，安徽省在全國率先實施民生工程，至今已有12年時間，一共實施了70 多項民生工程，累計投入財政性資金7000多億元（不包括地方財政配套資金），惠及人口達(dá)6000多萬人。安徽省民生工程績效評價工作經(jīng)歷了三個階段，第一階段是探索階段：2011年開始，安徽省財政廳依托省財政投資評審中心對重大的工程類民生工程項目投資情況進(jìn)行評價，評價的重點包括民生工程項目的手續(xù)是否齊全、工程項目管理是否規(guī)范化、工程項目是否超過概算規(guī)模、項目資金是否專款專用;第二階段是引入會計師事務(wù)所參與民生工程績效評價：2013年開始，民生工程項目不斷增多，民生工程類別不僅包括工程類項目，還有各種補助類項目，由省財政廳牽頭，成立省民生工程績效考評小組，每年選取部分重點民生工程項目實施情況進(jìn)行績效考評，績效考評小組利用會計師事務(wù)所對民生工程項目資金使用情況進(jìn)行核查。會計師事務(wù)所主要負(fù)責(zé)對民生工程項目資金是否到位、資金撥付是否及時、資金是否專款專用、資金使用是否合法合規(guī)等情況進(jìn)行審核，會計師事務(wù)所只需要出具《民生工程項目資金使用情況審核報告》;第三階段是財政部門委托會計師事務(wù)所對民生工程項目實施獨立的績效評價。從2015年開始，安徽省財政廳將所有省級民生工程項目納入財政支出績效評價范圍，通過公開招標(biāo)方式選擇會計師事務(wù)所開展民生工程績效評價，會計師事務(wù)所依據(jù)委托內(nèi)容實施績效評價工作，出具績效評價報告，并對評價結(jié)果客觀性、真實性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。評價結(jié)果作為安徽省政府考核地方政府完成民生工程任務(wù)的重要依據(jù)。

會計師事務(wù)所在開展民生工程績效評價過程中存在一些值得思考的問題。

一、執(zhí)業(yè)人員將民生工程績效評價重點聚焦在：財政資金到位情況和財政資金使用合法、合規(guī)性

眾所周知，從事民生工程績效評價的第三方機(jī)構(gòu)大部分是會計師事務(wù)所，審計業(yè)務(wù)是會計師事務(wù)所主業(yè)，執(zhí)業(yè)人員習(xí)慣性地認(rèn)為：財政部門委托績效評價業(yè)務(wù)主要針對財政資金是否按預(yù)算及時撥付到位，項目配套資金是否到位，財政資金是否按規(guī)定用途實行專款專用，財政資金使用是否存在不合規(guī)、不合法的現(xiàn)象等問題進(jìn)行評價。大部分執(zhí)業(yè)人員將民生工程績效評價與財政資金專項審計混為一談。其實，民生工程績效評價與財政資金專項審計有著本質(zhì)的區(qū)別，執(zhí)業(yè)人員在實施民生工程績效評價時，不應(yīng)將財政資金的使用是否合法、合規(guī)，是否及時到位作為績效評價的重點。民生工程績效評價的重點應(yīng)在：財政資金投入是否實現(xiàn)績效目標(biāo)所設(shè)定的預(yù)期產(chǎn)出，預(yù)期產(chǎn)出包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本是否符合績效目標(biāo)要求，績效目標(biāo)所設(shè)定預(yù)期效果是否達(dá)到，預(yù)期效果包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等是否符合績效目標(biāo)要求，服務(wù)對象或項目受益人滿意程度是否符合績效目標(biāo)要求。民生工程投入財政性資金的使用應(yīng)當(dāng)合法、合規(guī)，這是保障民生工程績效目標(biāo)實現(xiàn)的一個控制性手段。有的民生工程投入的財政性資金合法、合規(guī)的使用，但不一定能實現(xiàn)預(yù)期產(chǎn)出、達(dá)到預(yù)期效果，同樣不符合財政資金投入、產(chǎn)出的效益原則。

二、民生工程績效評價沒有圍繞項目實施全生命周期展開

民生工程項目全生命周期包括項目立項、績效目標(biāo)設(shè)置、資金投入、項目管理、項目產(chǎn)出、效果考評，民生工程績效評價工作應(yīng)當(dāng)圍繞民生工程全生命周期開展，民生工程績效指標(biāo)也應(yīng)按照民生工程全生命周期設(shè)置。財政部和安徽省財政廳制定《財政支出績效評價指標(biāo)框架》，設(shè)定一級指標(biāo)是相同的，包括“投入、過程、產(chǎn)出、效果”四大類指標(biāo)，不同類別的民生工程項目，四大類指標(biāo)賦值是不同的，評價重點也不相同，一般情況下，工程類民生工程“過程、產(chǎn)出”兩類指標(biāo)分值要比補助類民生工程分值高，與此相匹配二級指標(biāo)、三級指更細(xì)化、更具體。很顯然，評價重點應(yīng)集中在分值高的指標(biāo)上。

績效評價時，評價人員針對工程類民生工程評價更應(yīng)注重民生工程實施過程、產(chǎn)出結(jié)果的評價，評價重點包括民生工程實施過程中與工程建造相關(guān)管理制度是否建全，管理制度是否執(zhí)行到位，資金是否及時到位，資金是否被擠占、挪用、侵占等導(dǎo)致工程無法按期竣工交付使用或偷工減料導(dǎo)致工程質(zhì)量不過關(guān)。民生工程“過程控制”是否有效，直接決定了工程類項目所產(chǎn)出公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、成本的控制是否達(dá)到績效目標(biāo)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。如果工程類民生工程所產(chǎn)出“公共產(chǎn)品”不能滿足受益對象的需求，從“效果”評價角度看，該項民生工程社會效益無法實現(xiàn)，造成財政資金的浪費，缺乏經(jīng)濟(jì)性，受益對象不滿意，這樣的民生工程項目不會持續(xù)發(fā)揮效益。評價人員針對補助類民生工程評價更應(yīng)關(guān)注民生工程產(chǎn)出、結(jié)果的評價，換言之，補助類民生工程的補助金額與產(chǎn)出成果和績效實現(xiàn)程度是掛鉤的，一般情況下，“產(chǎn)出、效果”兩類指標(biāo)分值設(shè)置應(yīng)比“投入、過程”分值高。評價人員應(yīng)關(guān)注項目所產(chǎn)出“公共產(chǎn)品和服務(wù)”數(shù)量、質(zhì)量、成本等指標(biāo);這種產(chǎn)出效果是直接針對項目的受益對象，因此，項目直接受益對象的滿意度績效指標(biāo)是核心指標(biāo)。

因此，評價人員應(yīng)善于總結(jié)民生工程項目全生命周期績效指標(biāo)內(nèi)在邏輯關(guān)系，這樣容易識別重要評價指標(biāo)和重要評價領(lǐng)域，厘清績效評價的思路。

值得一提的是，安徽省實施的民生工程項目時間長，有的項目跨期長達(dá)數(shù)年，對于這類民生工程不僅要實施年度績效評價，還需要對項目總體績效進(jìn)行評價。如何將民生工程長期績效目標(biāo)與年度績效目標(biāo)有機(jī)銜接起來？又如何將民生工程全生命周期的總體績效評價與年度績效評價有機(jī)結(jié)合起來，形成民生工程績效動態(tài)評價而非靜態(tài)評價？這是民生工程績效評價應(yīng)解決的一個難題。

三、民生工程評價工作不應(yīng)停留在紙質(zhì)文件資料查閱，而應(yīng)加強對項目現(xiàn)場勘查、原始記錄臺賬抽查力度

各地財政部門和民生工程主管部門、實施單位對省級民生工程的績效評價工作高度重視，民生工程實施單位提供給會計師事務(wù)所績效評價的文字材料越來越完整、齊全，裝訂也越來越精美。評價人員將大量時間、精力花費在項目實施批準(zhǔn)文件、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、會議紀(jì)要、項目預(yù)算、資金撥付計劃、內(nèi)部管理制度、資金收付憑證、原始臺賬、圖片記錄等書面資料的審閱、核對上。評價人員很少實地抽查、測試相關(guān)的內(nèi)部管理制度是否執(zhí)行到位;原始臺賬記錄與實際情況是否核對一致;實施單位自評報告所反映民生工程效果、受益對象滿意度是否客觀、真實;民生工程中期評估發(fā)現(xiàn)的問題是否整改到位。特別需要指出的是：民生工程績效評價通過問卷調(diào)查、隨機(jī)電話訪問、現(xiàn)場走訪、觀察、小組討論等調(diào)查方法獲取民生工程產(chǎn)出效果、受益對象滿意度的第一手評價證據(jù)，評價人員只有獲得充分、適當(dāng)?shù)牡谝皇肿C據(jù)，才能找出該項民生工程實施過程取得效果，發(fā)現(xiàn)存在問題，得出客觀、準(zhǔn)確的評價結(jié)論。因此，評價人員在實施民生工程績效評價工作不能坐在辦公室，僅僅靠查閱相關(guān)書面資料得出評價結(jié)論。

四、績效評價的工作底稿不統(tǒng)一、不規(guī)范，缺乏充分、適當(dāng)?shù)淖C據(jù)支撐評價結(jié)論

績效評價業(yè)務(wù)是會計師事務(wù)所開展的一項新型業(yè)務(wù)，它不同于傳統(tǒng)的審計，有一套完整的審計工作底稿。中注協(xié)出臺了《會計師事務(wù)所財政支出績效評價業(yè)務(wù)指引》，該指引只對績效評價的工作底稿定義、種類做了簡單定義，工作底稿是績效評價中收集和產(chǎn)生的相關(guān)文檔，包括評價工作方案、績效指標(biāo)評分工作底稿、座談會和訪談會議記錄、滿意度測試匯總底稿、專家意見和建議以及評價報告等，但該指引沒有規(guī)定績效評價操作類底稿格式，以及如何編制績效評價工作底稿。因此，會計師事務(wù)所在編制評價底稿時五花八門，沒有形成較為統(tǒng)一、規(guī)范的評價工作底稿。大部分會計師事務(wù)所將民生工程實施單位提供的各文件、原始臺賬、會計憑證、實施單位自評報告、匯報、總結(jié)材料、問卷調(diào)查表等書面資料作為評價工作底稿，缺少能夠支撐評價結(jié)論關(guān)鍵性的工作底稿，如：會計師事務(wù)所實施績效評價工作總體方案和具體方案，現(xiàn)場勘察、實地走訪、抽查核對的記錄。特別需要指出的是，評價人員在填寫《績效評價得分表》中“得、失分依據(jù)和原因”時，依據(jù)不夠充分，扣分的原因難以讓人心服，隨意性較大，有的扣分原因與相關(guān)證據(jù)材料相互矛盾。

由于會計師事務(wù)所在實施評價工作所形成的工作底稿不夠規(guī)范，工作底稿所記錄的評價證據(jù)缺乏充分性、適當(dāng)性，難以支撐評價結(jié)論，影響了評價報告的質(zhì)量和權(quán)威性，因此，建議中注協(xié)應(yīng)進(jìn)一步完善《會計師事務(wù)所財政支出績效評價業(yè)務(wù)指引》，并制定一套統(tǒng)一、規(guī)范的績效評價工作底稿，以提高績效評價工作質(zhì)量。

五、民生工程績效評價結(jié)果應(yīng)得到更加廣泛地運用

安徽省政府為了更好推進(jìn)民生工程工作，省政府每年度與地方政府簽訂民生工程完成目標(biāo)考核責(zé)任狀，并將第三方評價結(jié)果納入綜合考核指標(biāo)體系。民生工程績效評價結(jié)果成為考核地方政府責(zé)任目標(biāo)的重要依據(jù)之一，這也體現(xiàn)了民生工程績效評價結(jié)果得到有效的運用。但我們也應(yīng)清醒認(rèn)識到民生工程績效評價結(jié)果運用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，表現(xiàn)在：

（1）民生工程績效評價結(jié)果優(yōu)劣、好壞沒有與該項目預(yù)算安排、資金撥付直接掛鉤，更沒有作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，并相應(yīng)增加或核減其以后年度預(yù)算指標(biāo)。評價結(jié)果較好的，省民生辦采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)予以表揚;評價結(jié)果未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，在一定范圍內(nèi)予以通報并責(zé)令其限期整改。

（2）績效評價結(jié)果沒有按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定，在一定范圍內(nèi)公開，接受社會大眾、新聞媒體、受益對象公開質(zhì)詢、監(jiān)督。

（3）會計師事務(wù)所實施民生工程績效評價工作是否秉持“獨立、客觀、公正”原則？評價結(jié)果是否具有權(quán)威性？也是評價結(jié)果是否能夠得到有效運用的前提條件，毋庸諱言，會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量、執(zhí)業(yè)水平參差不齊，評價結(jié)果不盡如人意，因此，會計師事務(wù)所強化執(zhí)業(yè)人員績效評價知識培訓(xùn)，提高執(zhí)業(yè)人員專業(yè)勝任能力，從而提高民生工程績效評價工作的質(zhì)量和水平，績效評價結(jié)果更具有權(quán)威性。

結(jié)語

會計師事務(wù)所實施民生工程績效評價不能就民生工程項目資料開展評價工作，應(yīng)當(dāng)注重現(xiàn)場評價，抓住評價工作重點，完善評價工作底稿，提高民生工程績效評價質(zhì)量和評價結(jié)果運用力度。