論社會治理背景下基層信訪困境的破解之道

宗 程

惠州市公安局惠陽區(qū)分局，廣東 惠州 516000

基層社會治理的目標(biāo)是“小事不出村，大事不出門，矛盾不上交”，將矛盾化解在基層已成為社會綜合治理的關(guān)鍵。雖然基層政府化解社會矛盾的方式多種多樣，但信訪仍是目前化解基層社會矛盾的重要方式。基層工作人員面對國內(nèi)外新冠肺炎疫情的復(fù)雜形勢，工作存在一定的滯后性，導(dǎo)致近期基層信訪量居高不下，給相關(guān)部門帶來了很大的社會壓力。當(dāng)前基層信訪內(nèi)容主要涉及租金、工資、物業(yè)等方面。為化解社會治理背景下基層信訪的現(xiàn)實困境，一方面，要堅持司法最終裁決的原則，引導(dǎo)群眾根據(jù)案件的性質(zhì)和具體情況選擇相應(yīng)的糾紛解決方式，而非盲目地選擇信訪來解決問題；另一方面，政府還應(yīng)當(dāng)與其他解紛機構(gòu)互相配合，各司其職，妥善解決各種糾紛。

一、問題的提出——社會治理格局下基層信訪難以有效發(fā)揮作用

一方面，基層信訪數(shù)量大且訴求多樣，信訪不信法的趨勢削弱了法律的權(quán)威，不利于依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)。基層政府部門是矛盾糾紛化解的前沿陣地，其中信訪部門更是矛盾化解的排頭兵，大量群眾選擇去信訪部門反映訴求，以東部沿海某區(qū)為例，2018年信訪局共受理約700批上訪人群，約5000人；2019年信訪局共受理約500批上訪人群，約3000人。有地方將信訪考核作為政府工作考核的重要組成部分，使得信訪部門必須提高糾紛處理效率，提高結(jié)案率，而高結(jié)案率客觀上又會助長基礎(chǔ)群眾信訪不信法的趨勢。

另一方面，信訪能否作為一種糾紛解決機制本身就存在爭議，①它處理的事項過于籠統(tǒng)模糊，不僅加重了基層信訪部門的工作負擔(dān)，也不利于引導(dǎo)群眾尋求最適合的糾紛解決機制。當(dāng)前信訪事項不僅包括對行政機關(guān)的批評建議、檢舉揭發(fā)違法失職行為、控告侵害自己合法權(quán)益的行為，還包含行政服務(wù)事項、行政合同事項、鄰里糾紛事項、合同履行事項、物業(yè)管理糾紛等公法領(lǐng)域和私法領(lǐng)域的各類糾紛，指望基層信訪部門處理好這些本應(yīng)通過法律救濟途徑解決的糾紛，既不現(xiàn)實，也不合理。

在社會治理格局下，基層信訪部門沒有找準(zhǔn)自身的定位，對于各種信訪事項不應(yīng)當(dāng)“一把抓”全部收進來，而應(yīng)建立繁簡分流的分類機制，對于通過信訪手段能夠有效處理的糾紛抓緊處理，對于借助信訪途徑無法妥善解決的糾紛，應(yīng)當(dāng)告知申請人向具體處理這些事項的部門申請，同時還要堅持司法最終解決的原則。倘若通過非訴途徑無法解決糾紛，還可以向有管轄權(quán)的人民法院提起相關(guān)訴訟。簡言之，基層信訪部門除了在自身職權(quán)范圍內(nèi)解決糾紛外，還應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)者的角色，為困難群眾提供及時有效的科學(xué)指引。

二、當(dāng)前基層信訪工作中存在的主要問題和困難分析

（一）基層信訪工作的內(nèi)容和范圍模糊不清

基層信訪部門在處理群眾的信訪訴求時，經(jīng)常面臨責(zé)任主體不明確需要上級部門指派處理的情形。對此，群眾往往不是轉(zhuǎn)而尋求復(fù)議、訴訟等正式法律救濟途徑進行解決，反而會滋生鬧一鬧糾紛就能得到快速處理的想法，而基層信訪部門為了快速化解社會矛盾、維護社會秩序的和諧穩(wěn)定，通常會采取“和稀泥”的做法，這在客觀上會助長群眾信訪不信法的思想。因此，有必要進一步厘清基層信訪工作的內(nèi)容和范圍，對于不屬于法定權(quán)限范圍的事項，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)群眾尋求其他法律救濟途徑進行處理。

（二）基層信訪工作的考核標(biāo)準(zhǔn)急需細化

在基層信訪考核的巨大壓力下，面對群眾“大鬧大解決，小鬧小解決”的錯誤做法，部分基層政府害怕被一票否決或被追責(zé)，產(chǎn)生息事寧人的錯誤思想，對待當(dāng)事人一些在重大安保節(jié)點不合理的上訪行為，并無有效處置辦法，進而采取滿足當(dāng)事人不合理訴求的方式來達到目的。不能簡單地將快速處理上訪事項作為評價基層信訪工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)綜合考慮每個具體案件的情況來判斷，不能因為個別案件的處理結(jié)果不甚滿意就否定基層信訪部門的全部努力。

（三）信訪與其他法律救濟渠道的關(guān)系有待厘清

矛盾化解工作一要底數(shù)清，各基層政府部門主動堅持發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”，主動作為，以社區(qū)村居為紐帶，摸清基層毛細血管，及時發(fā)現(xiàn)存在的不穩(wěn)定問題及潛在矛盾糾紛。一方面，要通過各種法律途徑和手段查明糾紛的事實情況，做到心中有數(shù)；另一方面，糾紛的解決要盡可能及時有效，真正做到案結(jié)事了，對于無法處理的問題不僅要積極上報職能部門及分管領(lǐng)導(dǎo)，確保暢通部門溝通，積極聯(lián)動，提高矛盾糾紛化解效率，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，還應(yīng)當(dāng)暢通信訪與其他法律救濟渠道之間的關(guān)系，真正提高解紛效力，為人民群眾謀福利。

三、優(yōu)化基層信訪工作的具體路徑和方式分析

（一）明確基層信訪工作的內(nèi)容和范圍

我國法律并未對信訪給予明確的定性，現(xiàn)有矛盾糾紛化解機制主要是復(fù)議、訴訟、調(diào)解、仲裁等方式。信訪條例排除了信訪對復(fù)議、訴訟、仲裁的共同管轄，因此可以認定為信訪為法定管轄范圍之外的其他事項。在此意義上來講，信訪具有補充性，也就是這個補充性，涵蓋了形形色色的事項，導(dǎo)致信訪事項擴大化。加之信訪親和性，無須支付過多成本，具有其他糾紛化解方式不可比擬的優(yōu)勢。賦予信訪及事項明確法律定位，可以清楚厘清界限，更可以發(fā)揮其他糾紛化解機制的作用，避免權(quán)重不一，同時還可以根據(jù)定位情況，對其他矛盾化解機制進行必要調(diào)整，確保共同發(fā)揮應(yīng)有職能。

（二）完善基層信訪工作考核標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)置考核的目的是讓信訪這項具有悠久傳統(tǒng)的制度發(fā)揮應(yīng)有的制度優(yōu)勢，確保各級政府能積極主動回應(yīng)群眾訴求，化解矛盾糾紛。但以結(jié)果為導(dǎo)向的考核方式，催生出部分政府為了達到結(jié)果，刻意實施某些行為，而這些行為又缺乏依據(jù)；對越級信訪的加重考核，迫使基層單位為了完成零越級上訪工作目標(biāo)，職能部門把主要精力放在壓制當(dāng)事人的越級信訪上，無法集中精力依法依規(guī)合理處理當(dāng)事人訴訟，從而造成信訪工作陷入被動。

（三）厘清信訪與其他法律救濟途徑之間的關(guān)系

根據(jù)我國現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，信訪只是化解社會矛盾和沖突的一種途徑，除此之外，還有包括復(fù)議、訴訟、申訴在內(nèi)的多種法律救濟渠道，但實踐中部分群眾卻將信訪看作解決糾紛的獨一無二的選擇，甚至有人對行政機關(guān)作出的行政行為、人民法院作出的部分生效判決等事項仍要求通過信訪途徑來解決。雖然《信訪條例》對該類事項作出了相應(yīng)限制，但是在基層信訪工作中，這類情況還大量存在，在一定程度上削弱了法律的權(quán)威。當(dāng)務(wù)之急是厘清信訪與其他法律救濟渠道之間的關(guān)系，對于不屬于信訪處理的事項應(yīng)當(dāng)及時移交給有關(guān)部門處理，充分尊重司法部門作出的裁決，以維護司法權(quán)威。

注釋：

①林莉紅．論信訪的制度定位——從糾紛解決機制系統(tǒng)化角度的思考［J］．學(xué)習(xí)與探索，2006（1）：90-94．