論社會治理背景下基層信訪困境的破解之道

宗 程

惠州市公安局惠陽區分局，廣東 惠州 516000

基層社會治理的目標是“小事不出村，大事不出門，矛盾不上交”，將矛盾化解在基層已成為社會綜合治理的關鍵。雖然基層政府化解社會矛盾的方式多種多樣，但信訪仍是目前化解基層社會矛盾的重要方式。基層工作人員面對國內外新冠肺炎疫情的復雜形勢，工作存在一定的滯后性，導致近期基層信訪量居高不下，給相關部門帶來了很大的社會壓力。當前基層信訪內容主要涉及租金、工資、物業等方面。為化解社會治理背景下基層信訪的現實困境，一方面，要堅持司法最終裁決的原則，引導群眾根據案件的性質和具體情況選擇相應的糾紛解決方式，而非盲目地選擇信訪來解決問題；另一方面，政府還應當與其他解紛機構互相配合，各司其職，妥善解決各種糾紛。

一、問題的提出——社會治理格局下基層信訪難以有效發揮作用

一方面，基層信訪數量大且訴求多樣，信訪不信法的趨勢削弱了法律的權威，不利于依法治國目標的實現。基層政府部門是矛盾糾紛化解的前沿陣地，其中信訪部門更是矛盾化解的排頭兵，大量群眾選擇去信訪部門反映訴求，以東部沿海某區為例，2018年信訪局共受理約700批上訪人群，約5000人；2019年信訪局共受理約500批上訪人群，約3000人。有地方將信訪考核作為政府工作考核的重要組成部分，使得信訪部門必須提高糾紛處理效率，提高結案率，而高結案率客觀上又會助長基礎群眾信訪不信法的趨勢。

另一方面，信訪能否作為一種糾紛解決機制本身就存在爭議，①它處理的事項過于籠統模糊，不僅加重了基層信訪部門的工作負擔，也不利于引導群眾尋求最適合的糾紛解決機制。當前信訪事項不僅包括對行政機關的批評建議、檢舉揭發違法失職行為、控告侵害自己合法權益的行為，還包含行政服務事項、行政合同事項、鄰里糾紛事項、合同履行事項、物業管理糾紛等公法領域和私法領域的各類糾紛，指望基層信訪部門處理好這些本應通過法律救濟途徑解決的糾紛，既不現實，也不合理。

在社會治理格局下，基層信訪部門沒有找準自身的定位，對于各種信訪事項不應當“一把抓”全部收進來，而應建立繁簡分流的分類機制，對于通過信訪手段能夠有效處理的糾紛抓緊處理，對于借助信訪途徑無法妥善解決的糾紛，應當告知申請人向具體處理這些事項的部門申請，同時還要堅持司法最終解決的原則。倘若通過非訴途徑無法解決糾紛，還可以向有管轄權的人民法院提起相關訴訟。簡言之，基層信訪部門除了在自身職權范圍內解決糾紛外，還應當擔當引導者的角色，為困難群眾提供及時有效的科學指引。

二、當前基層信訪工作中存在的主要問題和困難分析

（一）基層信訪工作的內容和范圍模糊不清

基層信訪部門在處理群眾的信訪訴求時，經常面臨責任主體不明確需要上級部門指派處理的情形。對此，群眾往往不是轉而尋求復議、訴訟等正式法律救濟途徑進行解決，反而會滋生鬧一鬧糾紛就能得到快速處理的想法，而基層信訪部門為了快速化解社會矛盾、維護社會秩序的和諧穩定，通常會采取“和稀泥”的做法，這在客觀上會助長群眾信訪不信法的思想。因此，有必要進一步厘清基層信訪工作的內容和范圍，對于不屬于法定權限范圍的事項，應當引導群眾尋求其他法律救濟途徑進行處理。

（二）基層信訪工作的考核標準急需細化

在基層信訪考核的巨大壓力下，面對群眾“大鬧大解決，小鬧小解決”的錯誤做法，部分基層政府害怕被一票否決或被追責，產生息事寧人的錯誤思想，對待當事人一些在重大安保節點不合理的上訪行為，并無有效處置辦法，進而采取滿足當事人不合理訴求的方式來達到目的。不能簡單地將快速處理上訪事項作為評價基層信訪工作的唯一標準，而應當綜合考慮每個具體案件的情況來判斷，不能因為個別案件的處理結果不甚滿意就否定基層信訪部門的全部努力。

（三）信訪與其他法律救濟渠道的關系有待厘清

矛盾化解工作一要底數清，各基層政府部門主動堅持發揮“楓橋經驗”，主動作為，以社區村居為紐帶，摸清基層毛細血管，及時發現存在的不穩定問題及潛在矛盾糾紛。一方面，要通過各種法律途徑和手段查明糾紛的事實情況，做到心中有數；另一方面，糾紛的解決要盡可能及時有效，真正做到案結事了，對于無法處理的問題不僅要積極上報職能部門及分管領導，確保暢通部門溝通，積極聯動，提高矛盾糾紛化解效率，將矛盾化解在萌芽狀態，還應當暢通信訪與其他法律救濟渠道之間的關系，真正提高解紛效力，為人民群眾謀福利。

三、優化基層信訪工作的具體路徑和方式分析

（一）明確基層信訪工作的內容和范圍

我國法律并未對信訪給予明確的定性，現有矛盾糾紛化解機制主要是復議、訴訟、調解、仲裁等方式。信訪條例排除了信訪對復議、訴訟、仲裁的共同管轄，因此可以認定為信訪為法定管轄范圍之外的其他事項。在此意義上來講，信訪具有補充性，也就是這個補充性，涵蓋了形形色色的事項，導致信訪事項擴大化。加之信訪親和性，無須支付過多成本，具有其他糾紛化解方式不可比擬的優勢。賦予信訪及事項明確法律定位，可以清楚厘清界限，更可以發揮其他糾紛化解機制的作用，避免權重不一，同時還可以根據定位情況，對其他矛盾化解機制進行必要調整，確保共同發揮應有職能。

（二）完善基層信訪工作考核標準

設置考核的目的是讓信訪這項具有悠久傳統的制度發揮應有的制度優勢，確保各級政府能積極主動回應群眾訴求，化解矛盾糾紛。但以結果為導向的考核方式，催生出部分政府為了達到結果，刻意實施某些行為，而這些行為又缺乏依據；對越級信訪的加重考核，迫使基層單位為了完成零越級上訪工作目標，職能部門把主要精力放在壓制當事人的越級信訪上，無法集中精力依法依規合理處理當事人訴訟，從而造成信訪工作陷入被動。

（三）厘清信訪與其他法律救濟途徑之間的關系

根據我國現行法律的相關規定，信訪只是化解社會矛盾和沖突的一種途徑，除此之外，還有包括復議、訴訟、申訴在內的多種法律救濟渠道，但實踐中部分群眾卻將信訪看作解決糾紛的獨一無二的選擇，甚至有人對行政機關作出的行政行為、人民法院作出的部分生效判決等事項仍要求通過信訪途徑來解決。雖然《信訪條例》對該類事項作出了相應限制，但是在基層信訪工作中，這類情況還大量存在，在一定程度上削弱了法律的權威。當務之急是厘清信訪與其他法律救濟渠道之間的關系，對于不屬于信訪處理的事項應當及時移交給有關部門處理，充分尊重司法部門作出的裁決，以維護司法權威。

注釋：

①林莉紅．論信訪的制度定位——從糾紛解決機制系統化角度的思考［J］．學習與探索，2006（1）：90-94．