市縣巡察隊伍建設反思與建構

摘 要：在當前反腐斗爭的格局下，構建科學合理的巡察隊伍是保障巡察工作順利開展的基礎。當前，各地巡察工作開展如火如荼，但巡察隊伍建設仍然存在許多問題，如無“法定”地位導致履職缺乏保障、“包袱型人員”眾多隊伍組建不科學、無內外約束機制導致“燈下黑”、組員遭受多面壓力而正面激勵不足等。據此，應進行全方位考量，在提高巡察隊伍政治思想責任意識的基礎上，建立臨時黨支部。注重隊伍內部結構建設，組長相對固定，實行“交叉”巡察和“統籌”巡察，巡察組員從專門的法律、財審人才庫進行抽選，設置固定崗。提高隊伍工作能力，制作巡察干部廉政手冊、操作手冊，探索投票和報告制度，鼓勵成員相互監督。健全考核保障機制，以省市專項經費保障，考核掛鉤績效、晉升。同時，探索外聘巡察專員制度，培養專業的第三方巡察機構，多措并舉建設巡察隊伍。

關鍵詞：巡察;隊伍建設;抽調;第三方

一、市縣巡察隊伍建設現狀

（一）市縣巡察隊伍建設是巡察建設的必要條件

巡視巡察是全面從嚴治黨的重大舉措，是黨內監督的戰略性制度安排。黨的十七大將巡視制度寫入黨章，將其作為制度確定下來，為后期巡察制度的建設奠定了基礎。黨的十八大以來，黨中央結合基層實踐，把巡察制度作為全面從嚴治黨向基層延伸的重大創新舉措。《中國共產黨巡視工作條例》明確要求：“設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監督。”隨后，中辦印發了《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》，要求市縣黨委根據實際需要設立若干巡察組，承擔相應的對市縣單位及機構的巡察任務，系統規范市縣巡察工作發展，力圖構建巡察監督立體體系。十九大以來，各級巡視巡察機構不斷創新創造巡察方式，建設巡察干部隊伍，力求推動各地巡察工作縱深發展。可以看出，作為政治監督的巡察工作現階段已然成為黨內外發現問題解決問題的利劍，而巡察隊伍建設也成為巡察系統建設工程的重要一環。

（二）各地巡察隊伍建設的實踐現狀

從實踐來看，當前各地市縣巡察工作在當地黨委領導下開展工作，一般參照巡視機構建立巡察機構，基本由市縣黨委和專門領導小組分級負責，各有關單位進行支持配合。成立專門領導小組辦公室處理日常事務，多與紀委合署辦公。巡察辦公室下設立若干巡察組，具有一次性，實行組長負責制，而巡察干部則從各聯動部門進行臨時抽調。對巡察干部的選用一般是由巡察辦公室根據各成員的職務及業務特長進行選用，部分由單位推薦，選用標準較為寬泛。當前為推動巡察工作實質化進展，各地均積極探索實踐，例如，重慶市《關于切實加強巡察隊伍建設的意見》，以制度的形式規范巡察干部的抽調、選配和管理。山西省探索市縣“統籌巡察”，由各市委巡察辦整合市縣巡察力量混合編組。曲靖市委開展縣級交叉巡察以及市級提級交叉巡察工作。貴州荔波成立巡察組臨時黨支部，建立了支部會、組務會等，加強對巡察干部的教育和管理。北京通州對巡察人員進行專門培訓授課，精準定位村（社區）實際情況，授課涉及政策學習幫助巡察干部盡快消除“門外漢”的短板，熟悉業務。

二、當前市縣巡察隊伍建設的困境

（一）巡察組成員無“法定”地位，難以保障高效履職

正如前文所說，中共中央、中辦先后印發了《中國共產黨巡視工作條例》《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》等，對巡察工作進行了規范，但具體巡察具體工作及人員隊伍建設各地基本都是以“意見”等文件為主進行規定。意見法律層級低、效力不足、內容不規范，致使巡察機構及人員沒有法定地位。特別是實際負責巡察工作的抽調巡察組成員，更是缺乏基本的定位及身份保障，在人選選取、任用、職務保障、考核等方面都無系統規范，客觀上讓巡察隊伍根基不穩。同時，巡察組接受市委和市紀委的雙重領導，巡察人員更是會受到所在單位的左右，在“多位婆婆”的多重影響下，巡察效果必然會受到影響。

（二）隊伍構成方式不科學，難激發組員活力

現階段，市縣巡察組基本是由巡察辦公室下設巡察組，具體工作由巡察組接到任務后即時形成組長和組員開展。巡察組的隊伍構成上存在人員組成不合理、能動性地下等問題。一方面，巡察組成員基本都是從各單位抽調，這些成員多數沒有巡察經驗，對巡察的重點、方式、內容和操作流程等都不熟悉，在巡察工作中基本都是“臨場發揮”，巡察質量難以保障。多數單位將能干事、肯干事的人員“抓住不放”，在填報人員進入巡察庫時就將年齡較大、工作能力較弱、作風漂浮等“包袱型人員”送去搞巡察，以實現既不影響本單位正常工作開展，也“支持”了市委、縣委巡察工作的目的。還有的單位在填報人員進入巡察庫時未“審慎把關”，將各方面素質較好的人員“不慎”填入巡察庫，在巡察工作真正啟動時抽到這類人員就想方設法“換人”。每年，各地市縣都會出現“巡察季換人風波”，有的市縣巡察辦為了杜絕此類問題、保障抽調巡察人員的整體素質，采取“強行抽調”的方式，如先發文抽人、再向相關單位主要領導通報情況，往往又會產生與相關單位主要領導的溝通難題，引發其他問題。因為人員不穩定、素質參差不齊，巡察工作質量受到直接影響。例如，很多“回頭看”和原來巡察的人員不是同一批，無法準確對位巡察發現的問題，對問題是否落實到位難以準確判斷。另一方面，巡察組員權力較小，無法激活其能動性。由于巡察實行組長負責制，而巡察組多是“一次一組合”，組長的權力多是“一次一授權”，組長及組員根據每次巡察任務確定并授權。也就意味著組長在每一次巡察中擁有絕對話語權。而現實中，有的巡察組長、副組長工作方法需要與組員磨合，適應期較長;有的是退居二線人員，其工作權威性和積極性難以保證，巡察效果大打折扣。

（三）巡察人員無制約，容易形成“燈下黑”

“絕對的權力導致絕對的腐敗”，對巡察干部的制約便是對巡察權力的制約，巡察工作是我黨加強對基層黨組織和黨員干部的監督的有效形式，但其作為監督機構，本身卻無制約機制和權力約束的形式，這在無形中為巡察制度本身留下了“系統漏洞”。一方面，巡察組作為臨時性的隊伍，巡察人員都是在市州內產生，“熟人社會”“人情關系”客觀上致使巡察人員難以絕對避免受到影響。另一方面，制度上雖然巡察組接受市委領導，但是并無相關單位或者組織有權力對其結論或執法過程進行監督，被巡察的單位領導出于“政治考量”也基本難以對巡察的結果進行抗辯。這種內外均無制約的客觀狀況若長久運行必然會產生系列問題。例如，實踐中，既有“輕拿輕放”，對組員發現的一些問題不記入問題臺賬、不做問題底稿、不上報問題線索、不寫入巡察報告;又有被巡察單位反映有的巡察人員熱衷“扣帽子”“過分拔高”一些細枝末節的問題，沒有將問題找準。

（四）巡察人員工作壓力大，多面夾擊導致難堪重負

正如前文所說，市縣巡察組組長多為臨時受命、單次授權或退居二線干部，組員多為抽調人員，身份現狀導致巡察人員工作壓力大。一方面，二線干部工作經驗豐富、時間較多，但是換個角度來看年齡大致使個人精力有限，工作經驗多意味人情關系復雜，時間消耗大但待遇問題難以解決。另一方面，借調人員的基本要求是“思想政治過硬、工作能力強、專業素質高”，但這些人員基本是基層單位骨干，很多是“一個蘿卜一個坑”，離開會給原單位造成巨大壓力。有些單位因為難以協調，要求干部“兩邊作業”，導致干部不堪重負。有的被抽調人員因為在單位承擔重要工作，突然被抽調或臨時接到通知去參與巡察，短時間內無法找到接替工作的人員。一方面是臨時性的巡察工作，另一方面是要長久打拼、關系自己“前途”“命運”的本職工作，往往出現“身在曹營心在漢”的情況，一邊對巡察工作敷衍應付，一邊想方設法兼顧自身的本職工作，力求不因短時間的巡察抽調而影響自己的全年業績。

（五）缺乏對巡察人員的保護，正面激勵不足

按照巡察相關規定，市縣巡察對象基本覆蓋了所在市州和區縣主要單位的黨組領導班子及其成員，而且巡察時間較長、內容詳細、覆蓋面廣，巡察過程可謂是對被巡察對象的“脫衣檢查”。這在無形中會給巡察人員壓力，很多巡察人員都會擔心，一旦發現問題、深究問題會得罪相關領導甚至巡察單位，甚至會遭到報復或影響自己前途。現階段制度中并無對巡察人員的保護機制，在任用巡察人員時也多以責任和要求為主，此情況下導致很多巡察人員不愿意積極作為，甚至內心拒絕參與巡察，為工作開展埋下了“隱雷”。

三、市縣巡察隊伍建設路徑

市縣巡察隊伍建設應當進行全方位立體考量，橫向注重內部結構建設、科學組建隊伍，外部探索外包和第三方機構介入，縱向打通向上報告、請示渠道和向下確保內容真實、系統權威。時間線條上向前建立正負清單，向后注重落實落地，嚴格履行權責。

（一）提高巡察隊伍政治思想責任意識

巡察的目標是“凈化黨內政治生態”，定位是政治“顯微鏡”和政治“探照燈”，可以說重點都集中于思想政治建設，這就當然要求作為執行力量的巡察隊伍的政治思想要求達到高標準，正所謂“打鐵必須自身硬”。現階段，各地在巡察干部思想教育上基本是從選用和培訓兩處把關，選用思想政治素質過硬的干部，進行后期廉政教育，但從效果來看并不明顯。建議，一是制作專門的巡察干部廉政手冊，載明巡察工作的思想要求。既要從大局上講奉獻精神，積極作為，面對問題敢于較真。又要從小處預防，面對說情公關絕不妥協，絕不泄漏相關涉密事項。二是進行入職教育，制定具體的操作手冊，人手一份，明確巡察期間哪些行為是被禁止的，違反規定的嚴格追究責任。對人才庫的人員至少半年進行一次實時學習，從全局上把握當前巡察動態及要求。三是在適當的巡察組織上建立臨時黨支部。巡察工作開展期間，由黨支部進行專題教育，負責巡察工作的市委區委領導要親自參加會議，原則上每位黨員干部都要在支部會議上匯報思想動態和工作中面臨的思想危機和侵蝕等。

（二）培養專業巡察隊伍，設立相對穩定巡察組

巡察隊伍的科學合理構建是巡察工作得以長遠高效運行的保障。現階段的巡察組模式相對而言還有許多可以改進之處。一是巡察組長、副組長建議相對固定化，從人才庫中選取具有巡察經驗的干部進行專門培養。也可從省市一級進行統籌，建立巡查組長、副組長“成長庫”，建立“任職回避、地域回避、公務回避”制度，靈活調配巡察組長進行市州和區縣之間的“交叉”巡察和“統籌”巡察，有效避免地域局限問題。二是巡察組員建議專業化。巡察辦公室注重在內部建立專門的財審組、法律組、信息組、文案組、機動組等專業組，組員從不同組中抽取出來負責專門的工作。根據各市縣實際情況，最好對每個巡察組配備一名專業財務工作人員、線索管理人員和信息聯絡員。財務工作較為專業，線索管理需要有較強的政治意識、規矩意識和保密意識，信息聯絡則涉及巡察各個方面需對相關情況較熟悉。除了這三個位置，其他巡察人員例如政工工作等則可從各個單位抽調人員組成的人才庫中隨機抽取。原則上每位成員對最后報告都有投票權，實行投票制度，報告由每位組員簽字，多數成員同意的報告才可提交和對外公布。組員的不同意見背書明確寫在附件報告中，附件報告必須同時上交。三是賦予每位巡察組員同等投票權和匯報權。每位成員都有直接向巡察辦公室匯報的權力，每位成員之間實行相互監督，一但發現問題可以及時進行處理，不會影響整體巡察工作。

（三）建立健全的保障考核機制，推動巡察科學運行

巡察機制的運行離不開基層黨委政府的人財物力支持和考核機制的完善。現階段來看，保障的關鍵在于夯實其獨立地位，確保常態化運行。一是建立相對獨立的財政保障機制。雖已明確要求地方政府要為巡察提供財政支持，但在實際運行中，這種財政保障還是缺乏具體落實，操作中多由紀委相關部門負責保障。從長遠來看，作為獨立運行機制還是應當學習巡視制度，建立獨立的財務保障機制，最好由省、市一級劃款專項資金的方式對每一次巡察進行保障，減少基層壓力。同級黨委政府以年為單位進行財政撥款和驗收。二是一項任務一次考核。巡察的內部考核不僅應從結果來看，還應適當關注巡察的過程，將巡察的線索數量和質量作為巡察組合巡察人員的重要考核內容。建議對抽調的巡察成員原則上一年只抽一次，一次不超過1個月。若遇到特殊情況，超過一個月，則應給原單位在績效考核上進行直接加分。每一項巡察任務結束由巡察辦公室給每位成員考核打分進行考核，考核結果通報原單位，同時對10%左右的個別優秀人員應以黨委或巡察辦公室的名義給組織部直接用人建議，激活巡察人員積極性。

（四）外聘巡察專員開展巡察工作

基層單位的公務員一般都是人少任務重，想要踏實干好巡察工作難度過高，為保障巡察的順利開展，可以探索實行外聘巡察員制度。1909年，瑞典建立了世界上第一個行政監察專員制度，發展至今已形成了較為完善的行政監察體系。瑞典除了有首席專員外，還從民間團體等聘請專員，設置行業性專業性專員，其優秀經驗值得我們學習。結合當前我國國情來看，市縣的巡察外聘人員考慮的范圍可以放寬。例如從離退休老干部、人民團體、社會團體中聘請巡察專員，特別是23個國家認可的免注冊的人民團體。例如法學會、工青婦等組織。當然外聘的巡察員除了應當是黨員外，其還應當具備“理想信念堅定，對黨忠誠，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致”等基本要求。外聘人員的采用“按次結費”形式，以每次巡察的效果來決定是否繼續聘用。當然，對這些外聘人員要簽訂嚴格的保密協議，從法律上落實巡察人員的責任，確保巡察的外部監督。

（五）培養專業的第三方巡察機構

巡察既然是政治巡察，在定位和運行上除了應當注重內部的政治效應外，還應當注重外部政治效應。培養獨立于我黨和被巡察單位之外運行的第三方巡察機構具有實踐價值。一是鼓勵社會形成獨立的第三方巡察機構。可以建立如公證、仲裁等機構相對獨立的組織，或者依托公證機構進行巡察外包，探索公正公開的巡察制度建設。二是充分挖掘民主黨派力量。我國憲法明確規定：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”為現階段巡察制度的構建提供了思路，巡察可以借助民主黨派力量，在巡察的啟動、運行以及“回頭看”及驗收上可以適當吸收民主黨派人士的介入。

參考文獻

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作者簡介：曹金容（1991- ），女，四川江油人，博士研究生，研究方向：行政法學與社會治理。