基層央行預算績效管理的實踐與思考

嚴莉敏

【摘 要】本文對人民銀行績效管理發展歷程進行了全面梳理，并從基層央行視角分析了預算績效管理在實踐探索和推進中存在的一些問題，并提出了推進人民銀行預算績效管理的具體方法和建議。

【關鍵詞】人民銀行;預算;績效管理

預算績效管理是一種先進的管理模式。實施預算績效管理有助于節約政府部門公共支出成本、提高財政資金使用效率、增強政府部門公信力。2011年，財政部印發《關于推進預算績效管理的指導意見》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》，要求逐步建立貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系。2018年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確了新時期實施全面預算管理工作的總體要求，提出力爭用3至5年時間逐步建立一套全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。人民銀行作為政府職能部門，推動全面預算績效管理既是當前政府職能轉變的現實需要，也是深化央行內部治理現代化的有力抓手。

一、人民銀行系統預算績效管理發展歷程

預算績效管理最先起源于西方國家，自20世紀 80年代在西方國家廣泛實施并取得明顯成效以來，逐步在世界范圍掀起了推行預算績效管理改革的浪潮。21世紀初，績效管理的理念開始引入我國，經過近20年的發展，已經逐步滲透到財政資金的各個部門和預算管理的各個層面，對財政管理活動產生了深遠影響。從預算績效管理在人民銀行系統的實踐情況來看，大致可以分為三個階段。

1.起步探索階段（2011～2013）。

2000年起，國內部分省份開始探索績效評價試點，從此拉開了預算績效管理的序幕。2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”后，財政部陸續制定出臺了指導性文件，對績效評價工作“誰來評、評什么、怎么評”等問題做出了一系列規定，開始邁上制度化、規范化、科學化軌道。2006年開始，財政部開始有計劃、有步驟地組織中央部門開展預算支出績效評價試點工作。2011年初，財政部在總結試點經驗的基礎上，對《財政支出績效評價管理暫行辦法》進行了修訂，并作為統一指導全國的績效評價管理辦法，此舉也標志著以績效評價為主要手段的預算績效管理工作在全國范圍內展開。2011年4月財政部第一次全國預算績效管理工作會議提出“建立覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系”。

在此背景下，人民銀行總行于2011年10月在《關于進一步加強人民銀行財務管理的通知》中首次提到，要積極探索項目資金考核機制，有效降低行政成本，提高資金使用效益。2012年，要求轄內分支機構選擇一個規模不低于1000萬元的項目作為試點績效目標管理。2013年，要求分支機構擴大績效目標管理范圍到本單位項目支出規模的20%。

2.逐步發展階段（2014～2017年）。

2014年10月，國務院出臺《關于深化預算管理制度改革的決定》，要求各級預算單位和所有財政資金都要納入績效管理范圍。此后，績效評價重點開始由項目支出逐步向部門整體支出和政策等方面拓展。

同年，人民銀行總行制定《關于2014年度預算績效試點有關工作的通知》，選定2個行政事業類科目為試點項目，正式部署分支機構開啟績效評價試點工作。2015年，績效評價試點項目數量擴大，同時開始著手績效指標體系建設，并首次提出促進績效管理與預算編制、執行、監督有機結合。2016年，預算績效目標范圍覆蓋到所有項目。2017年，人民銀行預算績效工作實現了3個首次：一是首次與費用預算指標同步下達績效試點項目;二是首次在年度中間開展了全部項目支出的績效目標執行監控，并初步建立了執行監控指標體系;三是首次要求項目實施單位對全部項目支出開展績效自評。預算編制中，也首次提出了績效公開和評價結果應用的工作要求。在總行印發的《中國人民銀行會計財務工作轉型規劃（2016～2020年）》和《中國人民銀行會計財務工作轉型實施方案（分支機構和所屬企事業單位部分）》中，均將預算績效管理作為重要組成部分和工作任務納入工作轉型要求。

3.全面發展階段（2018年以來至今）。

在這一階段，預算績效管理邁入了提質增效階段，確立了以結果為導向的預算績效管理模式。2018年9月，黨中央、國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，對預算績效管理做出了一系列頂層設計和重大部署，并明確了任務時間表，為各地推進預算改革提供了基本遵循。同年11月，財政部下發了貫徹落實意見，將全面實施預算績效管理確立為財政預算工作的重點，明確了若干重點環節，并分別對中央部門和省級層面、市縣層面提出了工作目標要求。隨著中央頂層設計總體框架的基本確立，各地紛紛加大了預算績效管理的工作力度。

2018年人民銀行總行提出積極引導業務部門有效參與績效自評工作，提升業務管理與績效管理融合度?？傂邢逻_項目支出績效評價指標體系，逐步建立符合人民銀行履職實際的績效評價指標體系。2019年人民銀行總行制定《中國人民銀行預算績效管理辦法（試行）》，從制度層面明確業務部門績效管理職責，要求將預算績效管理與預算管理同步規劃、同步實施、相互配合，并要求各分支機構逐步將預算資金的重大政策和重大項目全面納入預算績效管理，將預算績效管理從項目支出拓展到本單位整體績效管理。2020年人民銀行各分支機構結合實際，陸續制定本單位預算績效管理相關制度或實施細則。至此，人民銀行預算績效管理按下了快進鍵，橫向覆蓋所有部門，縱向上貫穿各級機構，在實踐中不斷完善適合人民銀行履職特點的預算績效管理體系。

二、基層央行預算績效管理的工作實踐

1.預算績效管理機制逐步形成。一是制度方面，根據人民銀行的性質、職能和業務的特殊性，結合人民銀行的職能定位、機構和業務特點，人民銀行省級已制定適合人民銀行工作實際的預算績效管理相關制度和配套辦法，市級和縣支行正在研究制定本級制度或辦法，目前以總行和上級行成熟預算績效管理制度為指引，解決全面實施預算績效管理的系統性與復雜性問題。二是組織架構方面，縱向上已形成以上層設計為主、自上而下的管理模式，確定“三上”評價方式，即績效目標申報、年終績效執行監控以及全年度績效評價。橫向上明確了業務部門和會計部門主體責任，黨委（組）會是最高決策機構，預算管理委員會是執行機構，組織、人事、財務、資產、審計等部門任成員，預算績效管理領導小組下設辦公室，辦公室設在會計財務部門，負責本單位職能部門的協調配合工作和績效管理制度建設等，定期召開預算管理研究預算績效工作，有效發揮在預算管理中積累的“矩陣式”管理模式經驗。

2.預算績效管理范圍不斷擴大。一方面，以“進位趕超”策略實現項目資金“全覆蓋”，2019年轄內所有預算單位安排的項目資金全部納入績效目標管理，并對所有納入績效目標管理的項目進行績效運行“雙監控”，每月編制預算執行進度及費用對比表，年中開展一次績效監控，次年一季度開展績效評價。另一方面，通過分步實施，逐步在經驗積累的基礎上縱深推進，不斷優化預算績效管理工作的深度與質量。如轄內多家縣支行擬于2020年先行先試，開始探索本單位整體預算支出績效評價。

3.預算績效評價指標體系相對固定。實際工作中，基層央行基本上參照總行制定共性指標進行績效評價。近年來，基層央行積極推進項目績效評價工作，已實現項目支出績效自評全覆蓋。2019年績效目標執行監控對16個項目進行績效自評，分產出、效益、滿意度三個一級指標，數量、質量、時效、生態和可持續發展等多個二級指標，共涉及160多個三級指標，平均每個項目約10個三級指標，與2018年比，評價指標基本穩定?；鶎友胄性陧椖恐С隹冃гu價過程中均采用人民銀行項目支出共性指標，個性指標極少。

4.預算績效評價方式為績效自評為主。預算績效評價方式一般分為績效自評、重點評價和再評價?？冃ё栽u是預算資金使用部門對照預算編制設定的績效目標和指標，填報年度實際完成值，并對未完成績效目標及指標的原因進行分析，研究提出解決措施。業務部門對自評結果涉及基礎資料的真實性、合法性、完整性負責。會計財務部門對績效自評結果進行抽查復核，督促業務部門改進管理，提升績效?；鶎友胄谢旧喜捎每冃ё栽u，績效外部評價尚處于摸索階段，實踐較少。

三、基層央行預算績效管理存在的問題

經過近10年的發展，人民銀行預算績效管理從無到有，從個別試點到全面鋪開，整體上取得了較大進展，并在一系列關鍵性難題上取得了重大突破。但與預算績效管理內在要求和實施宗旨相比，仍然存在不少問題和不足，需不斷探索加以解決。

1.橫向協作環境有待提高。預算績效管理組織機構相對健全，但業務部門職能未充分發揮，在落實績效管理各環節具體工作中，尚未形成領導機構統籌協調、會計財務部門監督指導、業務部門執行推進的工作合力。一方面，由于傳統的預算管理觀念重資金使用合規性，輕效益性，績效評價只對資金使用情況進行分析，在對預算執行情況進行評價、對職能部門進行考核時，也往往關注取得的成績、忽略付出的成本。另一方面，預算績效管理觀念尚未得到普遍關注與重視，預算績效管理工作在較大范圍內仍被認為僅是會計財務部門的事，業務部門局限于“要我怎么做”，而不是“我要怎么做”，造成實際工作中績效評價工作成為財務部門的單方面行為，導致預算績效的評價結果與預算決策的結合度不高。

2.績效評價指標和方法有待完善。一是個性指標缺失。基層央行在績效評價環節采用總行設定的通用、共性指標，反映基層單位實際的個性、特殊指標幾乎沒有，在此基礎上的得出的績效評價結論是否符合基層行履職實際有待商榷。二是績效評價程序不完善，未能貫穿財務管理全過程。預算支出績效評價工作僅在次年一季度對上年項目支出開展績效評價，未對預算支出的全過程實施跟蹤評價，未建立定期回顧績效的程序，績效評價工作中存在重結果輕過程的現象。從近年的項目支出進度事實看，部分項目支出存在前慢（前10個月，個別接近0%）后滿（100%）年前“沖關”情況，因全年完成預算績效目標，所以預算績效評價結果還相對較好。但縱觀全年情況，前10個月因預算沒有執行，預算績效近乎為0。所以，預算績效評價結果，存在“浮夸”成分。

3.預算績效評價結果實際應用不充分。績效評價結果應用是實施全過程預算績效管理的目的和落腳點，它能促進績效評價工作不斷改進和完善，也是對預算執行成果的最終反映，對部門下一周期的預算安排有著重要的參考價值。基層央行開展項目績效自評工作得出結果，形成績效評價報告，但是對績效評價結果的應用卻相對較少，比如績效評價中預算績效管理中的成績、發現問題對各環節的責任人尚未形成直接激勵和約束，評價結果也未能與預算管理其他環節密切銜接，直接影響預算分配與預算執行考核結果。在績效評價結果缺乏反饋和應用的情況下，預算績效評價工作往往流于形式，既影響了預算績效評價的權威性，也制約了預算績效評價工作的深入開展，無法實現真正的閉環管理。

4.預算績效管理缺乏信息支撐和人才保障。一是尚未建立起預算績效管理的數據信息平臺，缺乏可靠的歷史數據資料，在數據的采集、處理分析上存在一定的困難，無法滿足各個層面、各個部門對各類不同性質的資金支出開展綜合、全面評價的要求，影響績效評價結果的質量。二是預算績效管理往往跨部門、跨領域，工作環節多、業務量大、涉及面廣、技術性強，現有會計人員數量和專業水平尚不能滿足績效管理工作全面開展，預算績效管理高質量工作要求難以保證。另外，預算績效管理對會計人員的信息整合能力也提出較高要求，目前崗位要求相適應的復合型崗位人才相對缺失，也制約了預算績效管理作用的有效發揮。

四、相關建議

針對當前基層央行預算績效管理中遇到的問題，按照黨的十九大報告提出的“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”要求，對完善基層央行預算績效管理提出以下建議和對策。

1.健全預算績效管理機制。一是加大預算績效管理宣傳力度相關，利用內部網站、工作簡報等形式，積極宣傳預算績效管理，增強預算績效意識，培育績效管理文化，為預算績效管理創造良好的氛圍環境。以績效管理的權威性和約束力將績效管理理念貫徹到日常預算管理工作中。二是建立和完善績效評價相關管理辦法，明確各單位各部門績效管理職責，以制度推進績效管理，以職責深化績效管理理念，橫向到邊，縱向到底，使全部門全人員深刻認識到績效管理工作已到跟前，必須不折不扣地落實到位。三是落實績效管理責任，建立從績效目標設立到績效結果應用的全過程問責機制，通過問責把績效管理各環節打牢扎實，對預算績效管理履職不到位和績效評價結果不好的相關部門和人員追究相應責任，把使績效管理理念在規范嚴謹的具體工作中深入到各部門以及各員工。

2.完善績效評價程序，貫穿財務管理全過程?？冃Ч芾硇枰塘私忭椖恐С龅膭討B情況。在全過程監督的基礎上，及時分析部門預算編制、執行的情況，并對發現的問題及時糾正。在編制部門預算時，重點分析、核查預算編制的合理性、可行性，剔除不合理數據，確保預算編制的規范、科學;在預算執行環節，關注預算執行是否符合既定目標，如有偏差，應及時采取措施。事中可調整的事項，應責成相關事權部門及時修正;無法事中糾正的，事權部門在事后應進行原因分析，為今后強化預算管理提供參考。在項目實施進度的關鍵節點上，預算管理委員會要聽取各事權部門報告各項目資金使用和績效目標完成的進度情況，將總體績效目標分解落實到過程跟蹤管理之中。

3.加強績效評價結果應用，建立有效考核評價機制。規范績效目標申報、審核程序和流程，逐步實現將通過績效目標審核作為納入項目庫的前置條件，并開展以績效監控、績效自評和績效評價為重點的全過程預算績效管理，使支出的考核結果與工作業績考核掛鉤，進一步完善內部約束和激勵機制。一是建立績效評價結果與預算管理相結合機制，將績效評價結果作為預算編制和預算分配的重要依據，并與預算定額標準體系建設相結合，合力提升預算管理精細化水平。二是建立績效評價結果反饋機制，通過納入年度考核、進行問責約談等形式，利用績效評價結果督促相關部門改進管理，提升效能。三是適時建立績效評價結果公開機制，增強預算績效管理透明度。推進績效信息公開，搭建本單位職工和社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受單位職工和社會各界監督。

4.加快預算績效管理信息化建設和人才隊伍建設。一是推進績效管理信息化建設。適時搭建預算績效管理數據平臺，拓寬評價信息的收集范圍和渠道，提升數據采集效率，增強統計分析的及時性、科學性。隨著數據平臺的推廣應用，逐步附加其他功能，如適時披露項目開展、績效評價等信息，接受公眾監督，促使相關主體進一步改進管理。二是重視專業性人才建設，通過“走出去”、“請進來”等方式加強對績效管理人員的培訓力度，建立“以老帶新”的領學機制，對預算績效全過程管理的機制理論與實務操作進行全面講授，著力提高從業人員的專業素質。

（作者單位：中國人民銀行南昌中心支行）