俄羅斯檢察官辦案責任制及其對我國的啟示

張永進 任海勇

摘? ?要： 俄羅斯檢察制度肇始于蘇聯，經過近些年的司法改革，趨于完善并獨具特色。在檢察機關職權配置上，其訴訟職權趨于收縮，主要是偵查監督、公訴和刑罰執行監督權。在辦案主體上，呈現出高度集中的體制，并實行檢察長負責制。在待遇保障上則表現地較為具體和充分。俄羅斯檢察官辦案責任制的上述內容和特點，與其歷史傳統、檢察權配置和訴訟理念緊密相關。這對于我國檢察官辦案責任制改革具有重要啟示和參考價值。

關鍵詞： 俄羅斯; 檢察官; 辦案責任制; 啟示

中圖分類號：? D93/97? ? ? 文獻標識碼：? A? ? ? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.014

The Responsibility System of Prosecutor in Russian and Its Enlightenment to China

ZHANG Yong-jin1 ， REN Hai-yong2

（1 .Law School， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang 050061， China;

2. Hebei Wanqiang Law Firm， Handan 056002， China）

Abstract： The Russias procuratorial system started from the former Soviet Union. After recent years of judicial reform， it intends to be perfect and unique. In terms of power allocation of procuratorial organs， their litigation powers tend to shrink， mainly including the power of investigation and supervision， public prosecution and supervision of penalty execution. On the subject of handling cases， the system is highly centralized， and the system of procurator general in charge has been implemented. In terms of treatment guarantee， it is more specific and adequate. The contents and characteristics of Russia's procuratorial responsibility system are closely related to its historical tradition， the allocation of procuratorial power and the concept of litigation. This has important enlightenment and reference value for the reform of procurator's responsibility system in handling cases in China.

Key words： Russia; prosecutor; the responsibility system; enlightenment

檢察官辦案責任制改革是司法改革的“牛鼻子”[1]，并于2014年被寫進了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，作為全面深化司法改革的重要任務予以落實。然而，正如有學者所言：無論是21世紀初期的主訴檢察官改革，還是2013年的主任檢察官改革，其結果并不理想[2]。為進一步推進改革，2015年9月，最高人民檢察院出臺了《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，這被視為推進檢察官辦案機制中國化的制度努力。然而，從我國檢察制度的歷史發展來看，蘇聯檢察官辦案責任制對于我國檢察制度的影響較為普遍和廣泛。蘇聯解體后，俄羅斯檢察機關在繼承其基本框架的前提下通過不斷改革，進而形成了獨具特色的檢察官辦案機制。通過對俄羅斯檢察官辦案責任制進行文本梳理和制度分析，能夠為我國檢察官辦案責任制的未來改革提供有益借鑒和參考。

一、俄羅斯檢察制度概述

（一）俄羅斯檢察制度的歷史發展

俄羅斯橫跨亞歐大陸，是世界上具有重要影響力的國家之一。俄羅斯的前身系蘇聯，從歷史上看，俄羅斯檢察制度的萌芽發生在18世紀沙皇俄國時期，由彼得大帝所創立，其根源主要是沙皇對檢察官的信任，在肯定檢察官刑事訴訟功能的同時，還賦予其維護國家利益，保護租稅征收予以監督的職責。[3]1917年，俄羅斯發生了十月革命，政治體制發生了根本變革，但是在革命成功初期，其政權建設并未定型，尚未組建檢察機關。直到1926年，蘇聯才頒布了第一部檢察院組織法——《蘇俄檢察監督條例》。[4]9根據該《條例》的規定，檢察機關應當履行一般監督職能，并協助同犯罪活動做斗爭的一切機關的活動，并對調查機關實行領導和監督。[5]此后，雖然蘇聯檢察制度不斷調整和改革，但并未改變其一般法律監督機關的性質和定位。1991年12月25日，蘇聯宣布解體，伴隨著政治體制的再次變革，脫胎于蘇聯的俄羅斯檢察制度宣告新生。1995年11月17日，《俄羅斯聯邦檢察院法》頒布實施，標志著俄羅斯檢察制度的成型。此后，該制度經多次修訂不斷趨于完善[6]。 （二）俄羅斯檢察機關的性質

在俄羅斯，關于檢察機關屬于司法機關抑或其他機關的問題存在較大的爭議。肯定者認為，俄羅斯檢察機關與審判機關都屬于司法權組成部分，只是專門行使法律監督權。[7]其主要理由是有關俄羅斯檢察機關的規定——主要見于《俄羅斯聯邦憲法》第7章，該章名稱為司法權。然而，隨著2014年《憲法修正案法》的頒布，主張肯定者逐漸減少，多數學者將其作為與司法權并列的法律監督權。因為在這次修訂中，將第7章的“司法權”名稱修改為“司法權和檢察機關”，從而實現檢察機關和司法機關的并列，彰顯了其獨特性質。[8]然而，對于檢察機關的性質能否僅僅依憑法律名稱的修訂而有所改變，筆者對此持懷疑態度。因為無論從俄羅斯三權分立的政治體制來看，還是從俄羅斯檢察機關的具體職權來看，其性質都與蘇聯有關檢察機關的法律監督屬性完全不同。首先，其審判監督權已然被取消，從而確立了審判中心主義訴訟架構;其次，其偵查權也被縮減，偵查監督職能更為重要的是展現檢警關系;最后，其一般監督權的范圍受到限制，無法對立法機關進行監督。

（三）俄羅斯檢察院的組織及其內設機構

俄羅斯檢察系統由總檢察院、主體檢察院和區檢察院三級組成。[9]其中，俄羅斯聯邦總檢察院由總檢察長、副總檢察長、檢察院工作人員組成。總檢察長由俄羅斯聯邦議會根據聯邦總統的提議任免，任期5年。聯邦總檢察院下設總局、局和局級處，其中總局局長是檢察長的高級助理，局和局級處長則是檢察長的助理。聯邦主體檢察院則由檢察長、副檢察長、檢察官組成，同時在聯邦主體檢察院設局和處，其中局（處）長則是主體檢察院檢察長的高級助理。區（市）檢察院則設部分科室，其中科長則是檢察長的高級助理，副科長為助理。俄羅斯檢察機關實行一長負責制，即各級檢察長對本院的工作負完全責任。除一長負責制外，還設有檢察院院務委員會，協助檢察長工作。依據職權范圍和工作流程的不同，俄羅斯檢察機關設有檢察事務部門和檢察行政部門，其中檢察事務部門包括一般法律監督、民事審判監督部門等，檢察行政部門主要包括法規整理與宣傳、財物管理、干部管理、總務管理等部門。[10]

二、俄羅斯檢察機關的訴訟職權

（一）偵查監督權

俄羅斯于2007年進行偵查體制改革，將偵查權從檢察院剝離，由新成立的俄羅斯聯邦偵查委員會統一行使[11]。但根據《俄羅斯聯邦檢察院法》的規定，檢察機關對偵查機關的緝查、調查和執行法律情況進行監督。監督的主要內容包括“公民的權利和自由是否得到遵守，關于已經實施的和正在預備的犯罪舉報、完成偵緝和進行調查的規定審理程序是否得到遵守等”。為保證偵查監督的有效性，法律授權檢察長可以隨時進入偵查機關進行調查，并對被采取強制措施的人進行詢問，查閱相關偵查文件和材料，并審查上述機關的命令，決定是否符合聯邦立法，并有權下達指令，該指令必須執行。

（二）公訴權

公訴權也被稱之為參與法院審理的權力，包括起訴權和上訴權。在俄羅斯，檢察長有權作為國家公訴人以國家的名義對被告人提起公訴，并出席審判庭支持公訴，舉證證明被告人所實施的犯罪行為。[12]在訴訟中，檢察長承擔舉證責任，必須向法庭提供充分的證據證明指控的犯罪事實，以使法官（陪審團）達到內心確信被告人有罪，否則法庭將會根據無罪推定原則判決被告人無罪。原則上，對于所有的公訴案件，檢察長都應出庭支持公訴。然而，由于檢察長人數的限制，為了緩解案多人少的壓力，《俄羅斯聯邦刑事訴訟法典》對檢察長強制出庭作出了變通規定：對于未經偵查而只進行調查的案件，檢察長有權委托該案的調查人員或者偵查員出庭，以國家的名義支持公訴，參加庭審并承擔證明責任。此外，檢察長還擁有一定程度的起訴裁量權，即對于涉嫌實施輕罪或者中等嚴重的犯罪而應受刑事追究的人，如果該行為人與被害人和解并已實際彌補了被害人的損失，以及因形勢改變，或者因被追究者的積極悔過，檢察長有權對行為人終止刑事追究[13]。在上訴權方面，檢察長如果對法院裁判不服時，有權在法定的期限內向第一上訴審法院或第二上訴審法院提起抗訴。這種上訴行為并非行使法律監督職能，而只是作為一方當事人應有的一項權限而已[14]。

（三）刑罰執行監督權

俄羅斯檢察機關的刑罰執行監督范圍較為廣泛，具體包括：對羈押、監禁以及其他強制措施的機關和機構中人員設置是否合法的監督，對非剝奪自由類刑罰執行合法性監督等內容。在實施上述監督時，檢察長有權要求上述機關和機構的行政部門創造條件，保障被羈押、監禁、判刑者和接受強制措施者的權利，有權下達將被剝奪自由者從處罰隔離室、單身囚室和違紀隔離室釋放出來的命令。檢察長或副檢察長還有權下達命令釋放被非法關押在執行刑罰和強制措施機構中的人員，或遭受非法拘留、逮捕、強制性醫療措施的人員[15]。此外，根據俄羅斯聯邦2003年制定的《關于對執行刑罰在看守所羈押犯罪嫌疑人和被告人時遵守法律實施情況實施檢察監督的組織命令》規定，對勞動改造，看守人員法制狀況進行檢察時，重點對是否侮辱人格、專橫獨行，殘酷的虐待被羈押者行為進行檢查。[4]248目的在于使其依照法定根據，并遵守法定程序和羈押條件，羈押被拘留、被逮捕者，保障上述人員的權利和義務。

三、俄羅斯檢察機關的辦案機制

（一）檢察機關的辦案組織

在俄羅斯，檢察機關辦案組織實行檢察長負責制，即各級檢察長對本院檢察人員的工作負完全責任。檢察長是檢察職權的法定行使者，承擔偵查監督、公訴和刑罰執行監督等職責。在俄羅斯，檢察長不只是領導職位，還包括以檢察長名義參與訴訟的副檢察長、下屬檢察長以及檢察長助理。《俄羅斯聯邦檢察院法》第54條第1款規定，檢察長是指俄羅斯聯邦總檢察長及其顧問、高級助理、助理、負責特別委托的助理。由此可見，在俄羅斯，檢察長是一個資格概念，而非職務概念。

（二）檢察機關的運行機制

1. 檢察長與檢察官。根據《俄羅斯聯邦檢察院法》第4條第1款的規定，“俄羅斯聯邦檢察機關按照下級檢察長服從上級檢察長和俄羅斯聯邦總檢察長的原則進行工作”。從而確立了檢察機關自上而下的一體化領導體制。在俄羅斯，檢察官根據級別和擔任職務的不同，成為檢察長的高級助理和助理，對外以檢察長名義履行職務。檢察長與檢察官之間存在絕對的領導關系，這種領導關系主要通過人事任免和業務領導予以實施。一是在人事任免上，《俄羅斯聯邦檢察院法》賦予了檢察長的絕對權威。俄羅斯聯邦總檢察長領導俄羅斯聯邦檢察院工作，并可對本院總局局長、處長、副局長、副處長進行任命和解除職務，同時，還可與俄羅斯主體國家權力機關協商確定俄羅斯主體檢察長的職務，并對主體檢察院的副檢察長、市轄區檢察長的職務進行任免。俄羅斯主體檢察院檢察長可任免除副檢察長以外的其他工作人員職務，還可以對下級檢察院的副檢察長、處長等進行任免。二是在檢察業務領導上，檢察長具有絕對的領導權。首先，法律明確規定檢察長是法律監督權的行使主體，其在實施偵查監督、刑法執行監督和提起公訴時代表國家履行職務，有權親自偵查監督，出席法庭提起訴訟，要求刑罰執行機關保障被羈押者權利。其次，指揮監督權。所謂指揮監督是指檢察官在履行職責時要接受檢察長的指揮和監督，這是檢察長負責制的必然要求。例如，在審前程序中，對于檢察官是否提起訴訟需要經過檢察長的同意，并按照程序撤銷下級檢察長、偵查員非法的或沒有根據的決定。再次，職務代理權。所謂職務代理權，是指檢察官作為檢察長的助理，可以在法定范圍內代理檢察長職務。例如，檢察官受檢察長的委托，檢察官以國家名義在審理刑事案件的法庭上支持公訴，當然，部分權限只能由檢察長行使，檢察官無從代理。最后，職務轉移權。所謂職務轉移權是指檢察長可以將檢察官職務轉移給其他檢察官行使。檢察長認為檢察官違反《俄羅斯聯邦刑事訴訟法典》后，有權停止他們的工作，并將刑事案件從一個檢察官移送給另一個檢察官，但這樣的移送必須說明理由。

2. 檢察長與檢察委員會。在俄羅斯，檢察委員會由檢察長及檢察長任命的人員組成。檢察委員會主要行使下列職權：第一，審議討論檢察院的基本工作計劃和基本情況;第二，討論最重要的命令和決定草案，并對執行過程中出現的問題進行咨詢;第三，對全局性和普遍性問題進行研究，并提出決策性方案;第四，對本院部門領導的工作匯報;第五，對本院人事、管理等問題的討論和研究。檢察委員會形成的決議需要以檢察院命令的形式進行貫徹，如果決議與檢察長有不同意見，由檢察長貫徹自己的決定，同時將分歧意見報蘇維埃主席團。[16]由此可見，俄羅斯聯邦檢察委員會屬于咨議性機關，最終決定權仍然在檢察長。

四、俄羅斯檢察官的保障機制

（一）行為保障

行為保障是檢察官履職盡責的基本前提。為確保檢察官辦案的公正性，俄羅斯法律確定檢察監督具有一定的獨立性。《俄羅斯聯邦檢察院法》第5條規定：“檢察監督不受干涉。除法律要求外，檢察官對其承辦的案件與掌握的材料，不負任何形式的解釋義務與供給他人了解的義務。”[17]包括權力機關在內的任何機關都不得對檢察官的辦案活動施加影響和干預。沒有檢察長的允許，任何人都無權在檢查和預偵結束之前公開上述資料。[18]

（二）人身保障

人身保障是檢察官履職盡責的基本內容。《俄羅斯聯邦檢察院法》規定：“檢察長作為國家權力的代表，應當受到國家的特別保護，這種保護要求覆蓋他們的近親屬，以及試圖影響檢察長活動的其他人員。”除此之外，俄羅斯聯邦還專門制定了《法官、護法機關和檢察機關公職人員國家保護法》，該法對檢察長的國家保護規定了具體的程序和條件，如人身保護、住宅保護、改變工作單位、遷徙外地居住，而且還有權持有、攜帶、使用槍支和特種武器等。此外，對于試圖調動檢察工作人員工作地點的，還需征得檢察工作人員的同意，并考慮其身體狀況。

（三）福利保障

福利保障是檢察官履職盡責的必備要件。檢察官福利主要包括工資待遇及其他社會保障機制。在工資待遇方面，根據《俄羅斯聯邦檢察院法》第44條的規定，檢察機關工作人員的工資由六部分組成，具體為職務工資、銜級、工齡、特殊工作條件津貼;勞動復雜性、勞動強度和勞動成果津貼;學位和學術稱號津貼;每季度和年度工作總結獎金;食品價格補貼。[19]

五、俄羅斯檢察官辦案責任制的主要啟示

（一）俄羅斯檢察官辦案責任制的主要特點

1. 檢察官辦案主體的集中化。在俄羅斯，檢察長是法定的訴訟主體，是檢察機關的領導者、管理者和決策者，而檢察機關的內設機構負責人及其他人員則是他的高級助理或助理，具體履行刑事訴訟職責，但無最終決定權。上述人員需要將其案件承辦情況向檢察長匯報，并獲取檢察長的書面指示，并經其審核批準后，以國家名義予以決定。當然，對于部分訴訟活動，例如對聯邦法院法官提起刑事案件，必須由聯邦檢察長親自實施。此外，俄羅斯檢察機關雖然也設置了檢察委員會制度，但該機構主要是咨議性質，最終還是由檢察長決定。如此來看，俄羅斯檢察機關辦案主體呈現出高度集中化特征，數量廣泛的檢察工作人員只具有實施權而無決定權。

2. 檢察官監督機制的內部化。對于檢察官辦案監督機制，俄羅斯整體上呈內部性特征。這主要表現在監督主體的內部性，監督方式的內部性和監督內容的廣泛性。在監督主體方面，由于遵循上下一體化原則，上級檢察長對下級檢察長，檢察長對本院檢察工作人員，內設機構負責人對本部門檢察人員具有廣泛的監督權。在監督方式方面，主要包括內部的審查、檢察指令、工作考核等方式，這些方式一般無需對外公開，只在內部進行。在監督內容方面，主要是監督下級檢察官履職盡責的態度，其行為規范是否符合法律的要求等內容。

3. 檢察官保障機制的具體化和充分化。為保障檢察官客觀公正的履行義務，俄羅斯聯邦法律構建了較為具體和充分的保障機制，主要包括行為保障、人身保障和福利保障等內容，涉及職權獨立、人格保護、工資福利待遇等方面，囊括衣食住行等各個方面。上述保障內容無論從廣度上還是深度上都遠甚于作為司法權代表者法官的保障。這也是對俄羅斯聯邦憲法所規定的檢察機關作為護法機關特殊定位的體現。

（二）俄羅斯檢察官辦案責任制的啟示

1. 俄羅斯檢察官辦案責任制模式與其歷史傳統緊密相關。“一切歷史都是當代史”，任何法律制度的發展都要受到其歷史傳統的影響，任何試圖割裂歷史與現實的努力注定要歸于失敗。從俄羅斯檢察制度的發展歷史來看，無論是沙皇俄國時期還是蘇聯時期，其檢察官辦案組織都呈現出高度的集中性，檢察官監督機制都具有強烈的內部性，其檢察官保障機制都具有特殊的獨特性[20]，這些歷史傳統或多或少滲透于當前俄羅斯檢察官辦案責任制的改革。

2. 俄羅斯檢察官辦案責任制模式與檢察權配置緊密相關。除卻歷史因素外，俄羅斯檢察官辦案責任制模式的選擇也與俄羅斯檢察權的配置內容緊密相關。從近年來俄羅斯檢察權內容的改革來看，雖然檢察機關對法院的審判監督權予以取消，檢察偵查權完全剝離，其作為控訴者的角色逐漸凸顯，但是受制于法律監督的定位，其訴訟職能仍然處于衍生地位。這就決定了高度集中統一的檢察官辦案責任制模式成為其當然選擇。因為以訴訟為主的檢察機關，檢察官的獨立性較強，而以監督為主的檢察機關，具有明顯的檢察一體化特征[21]。也就是說，檢察官的獨立性與訴訟性成正比，與檢察官的監督性呈反比。

3. 俄羅斯檢察官辦案責任制模式與司法規律的內在要求緊密相關。公正和效率是當前司法的兩大主題，也是各國檢察機關面臨的重要挑戰。在俄羅斯，檢察官辦案責任制的選擇也必然要回應這一時代主題。從俄羅斯檢察官訴訟職權的行使內容上來看，可分為訴訟行為的實施權和訴訟行為的決定權。在俄羅斯，雖然法律以列舉的方式對檢察長授予了廣泛的訴訟職權，并且對許多刑事訴訟活動具有最終的決定權和批準權，但是相比這種清單上有限的列舉，內容更為繁雜的訴訟活動實施權仍然由廣大的檢察工作人員所享有并予以推進。這種辦案模式，在遵循檢察長負責制的同時，也是追求檢察效率和公正的必然選擇和可行路徑。

（三）我國檢察官辦案責任制的主要問題

隨著司法改革的開啟，面對檢察機關傳統慣行的“承辦人承辦—科處長審批—院領導決定”三級審批制的流弊和不足，我國檢察官辦案責任制開始進行改革探索，2000年檢察機關公訴部門推行了主訴檢察官改革，有效提高了公訴效率。此后，2013年最高人民檢察院在7省17個檢察院啟動了“檢察官辦案責任制改革試點”。特別是2015年，出臺的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，標志著我國檢察官辦案責任制的改革方向趨于明朗和具體。然而上述改革卻存在一定問題和不足。首先，改革的起因主要是基于提高檢察工作效率，而非基于司法直接性和親歷性所要求的內在規律。無論是主訴檢察官辦案責任制改革，還是當前主任檢察官制度試點改革，都是在揚棄“三級審批制”的繁雜和耗時，而主要實現檢察辦案的扁平化管理[22]，從而評價改革成敗的重要指標之一便是辦案效率。其次，改革的主要目的在于實現“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，并且在辦案組織上確定了“獨任檢察官和檢察官辦案組”兩種形式。最后，檢察官辦案責任制改革的方案并未與我國檢察權的配置相協調。從配置上看，我國檢察權主要包括職務犯罪偵查權、訴訟監督權、公訴權和部分司法性權力。我國檢察機關的職權配置集偵查、司法、監督于一體，按照這種權力定位，檢察官辦案責任制改革應當體現不同權力實現的要求，而非一種模式。

（四）我國檢察官辦案責任制的未來完善

1. 改革定位上應當確定檢察官辦案責任制是檢察權獨立公正高效行使的基本方式，而非僅僅提高檢察工作效率，這樣的改革定位必然在檢察官辦案責任制設置上，兼顧獨立、公正要素，弱化效率要素的配置。

2. 在檢察官辦案責任制的改革目的上，確立檢察官的辦案主體，實現辦案實施權和決定權的結合，賦予其相對獨立地位。[23]從未來建構以審判為中心的訴訟體制來看，我國檢察權應當主要表現為公訴權這一訴訟性權力，從而在檢察官辦案責任制改革上，確定檢察官的相對獨立地位，檢察長與檢察官的權力關系上應當是分權制，而非授權制。

3. 在檢察官辦案責任制的改革內容上，應當在承認檢察官相對獨立地位的同時，通過陽光動態監督機制，防止檢察權的濫用，重塑上下級檢察官之間的領導關系，確立其法治化、指令化、公開化的領導機制，在內部領導上，實現從注重身份人事管理到業務行為監督的轉化，從而實現檢察獨立與檢察一體的統一。此外，對檢察官的保障，應當在當前省級人財物統籌的基礎上，進一步確立適合檢察官特性的薪酬機制、福利機制和人身保障機制。

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[責任編輯、校對：黨? ?婷]