農業PPP項目中政府方風險識別及防范研究

歐陽午亮 付瑾雯 張文琪

【摘要】PPP作為一種新型的項目融資模式，具有風險共擔、利益共享的優點，但同時在難度和風險上也帶來了新的考驗，加之農業建設項目具有投入量大、回報期長的特性，使得政府在建設農業PPP項目時將面臨多方面的風險因素。現基于全生命周期視角，分別從政府方內部、社會資本方以及其他利益相關者三個層面對政府在農業pPP項目中所面臨的風險進行識別，并從加強法律體系建設、加快職能轉變、完備信息公開體制、完善管理機制等四個方面提出風險防范建議。

【關鍵詞】農業PPP;政府;全生命周期;風險識別;風險防范

【中圖分類號】922.1

【文獻標識碼】A

PPP模式是政府方與社會資本方在基礎設施建設及公共服務領域建立的一種長期合作的關系。政府采用PPP模式的直接原因是為推動政府轉型升級、減輕地方政府財政負擔、提升市場競爭活力，根本目的仍是提升公共服務的質量與效率，更好地為民眾服務。

自2017年中央一號文件明確提出支持社會資本參與農業項目建設以來，PPP模式在農業領域的發展也得到了各級政府的重視。2019年6月，國務院發布《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》（國發（2019] 12號），該意見指出，為實現鄉村振興，應當堅持“市場導向，政府支持”的基本原則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激活要素、市場和各類經營主體，更好地發揮政府作用，引導形成以農民為主體、企業帶動和社會參與相結合的鄉村產業發展格局。

雖然在我國各行業引入PPP模式的熱潮下，PPP理念得到快速推廣，相關立法及政策銜接工作也在穩步推進，但相關制度仍舊處于不完善狀態，部分環節存在客觀風險，監管制度有漏洞可鉆。對于政府來說，在長生命周期中，需要防范來自政府行政上的主客觀風險，也要防范來自各相關方的壓力與風險，以實現PPP項目的物有所值，達到長期高效運行的目標。 針對農業PPP項目相關方多元、投資大、風險高、項目周期長、具體執行層級低等特點，本文從全生命周期理論出發，基于政府方視角，圍繞三大利益相關者，對其給政府方造成的風險進行識別，說明目前農業PPP模式實行過程中政府方所遇風險，并給出風險防范建議。

1 全生命周期視角下農業PPP項目中政府方風險識別

1.1 準備階段

準備階段的定義及其所涵蓋的范圍，在不同的文獻中有不同的劃分標準、涉及不同的范圍跨度。在本文中所提及的準備階段主要指PPP項目的選定及其招投標過程。

PPP的合作方式并非是一個“萬能公式”，其需要的是政府部門在前期進行全面的實地考察、風險因素分析等一系列工作，從而最終決定是否選用PPP作為項目實施的模式。也正是這一選定過程的重要性，讓政府方一不小心便有可能暴露在“決策風險”之中。其次，農業PPP作為一種具有一定公益性質的項目，涉及社會大眾的合法權益，該模式的引入是打贏脫貧攻堅戰、實現鄉村振興的一大重舉，其公益屬性也對它在投招標等過程中保持公開化、透明化提出了要求。公共選擇理論認為，由于各種顯性和隱性因素的存在，政府不再是一個完全追求公共利益、社會效益最大化的個體，其也擁有足夠的動力謀求自身的利益，對于相對缺乏監管的地方政府來說更是如此。因此，在進行資格預審和項目投標過程中政府可能存在的違規操作行為，讓政府方面臨尋租風險。最后，由于農業的弱質性、高自然風險性，農業PPP項目并非是社會資本參與方眼中的“香餑餑”，政府方在招標過程中也會存在項目流標的風險。社會資本參與方不僅要考慮自身的技術、資本實力，更重要的是要探究、分析項目是否有利可圖、是否有合理的風險分擔方式。相較于其他PPP項目，農業PPP項目在項目庫中占比極小，2014年以來累計落地項目數行業分布中其占比僅為0.6%（如圖1），遠遠低于市政工程和交通運輸。

此外，農業PPP項目的施工條件往往較差，投資周期更長、項目的成本更難收回，這些因素也為政府方“流標風險”的發生增加了可能性。

1.2建設階段

PPP項目建設中政府投入的資本大多來源于財政預算支出，但從目前的體系來看，項目相關支出在資產負債表中更多的體現為費用而非債務，并未能在地方政府的財政預算清單中得到良好的體現。同時，從本質上講PPP模式僅僅是政府財政延遲支付的一種手段，而并未從根本上減少政府的債務。因此，若地方政府未對自身的債務狀況做出合理的評估、對建設期間的現金流支出做合適的規劃，則必將引發財政風險。再者，農業PPP項目的建設多為低附加值的土建工程，利潤空間往往較少，理性的社會資本方自然存在逐利而降低施工標準、選材用料規格的動機。作為項目“監管者”的政府方，面臨著如何確保材料的使用、施工的標準等與前期簽訂的協議相一致等問題，這也讓其暴露在監管風險之下。

除開地方政府本身的體制問題外，社會資本參與方在建設階段的“退出行為”也將給政府帶來一系列的風險。一方面源于前期尋租行為的存在，在項目建設過程中社會資本參與方“吃不下”或“消化不了”的事實日益暴露;另一方面，則是社會資本參與方前期以過于積極的態度對項目進行可行性研究分析，而忽略了在建設期間可能面臨的實際性難題。以上兩個方面都會讓項目面臨巨大的建設風險，導致項目公司在建設期初始便“落荒而逃”。對于政府方來說，這不僅會讓其蒙受經濟損失，而且會引至公共資源的浪費、項目建設周期的拖延，更嚴重的是政府的辦事能力會受到社會公眾的質疑，聲譽受到沖擊。由此引發的信用風險，可能會讓政府在PPP項目的推進工作中舉步維艱，也將讓地方政府面臨“換血”的可能。

1.3 運營階段

PPP項目的運營階段是在建設周期后進行項目運營及維護的時段，項目正式投入使用，向公眾提供服務并產生社會效益，這是檢驗項目實際效果的階段，也是整個項目的關鍵階段之一。

首先，在該階段政府作為制度提供方、監督者，面臨著來自三個方面的潛在風險。一是政府自身政策的中斷風險。政策是連接政府和社會的紐帶，但我國缺乏完整的政策延續體系，PPP相關中央政策的級別低，地方政策穩定性不足。更因政府輪崗制度、任期年限等原因，主管部門領導往往難以任職項目周期始終，由此帶來的執政理念，工作方法的變化，將影響PPP項目持續良性運營。二是政府內部尋租的風險。其具體可以表現為：①縱容企業違規;②給予超額政策補貼;③利用權力減免自身或他人項目使用應付費用等。這些尋租行為將影響項目長期運行效率，降低政府權威。三是政府監管不力的風險。我國暫未形成系統的PPP項目監管體系，現行政策中專門的政府方會計準則缺失，政府部門對項目運營過程中的資產存量、資金流向及負債的確認和計量缺乏依據，監督無律可依。且農業PPP項目多由縣級單位主管并進行實際操作，在運營過程中存在著通知不及時、對文件理解不到位及執行不力的問題。同時，專業人才缺失，現任公務人員在專業素養與業務能力上有待提高，也給政府進行監管造成了阻礙。

其次，企業方在運營的過程中，也可能給“減負放權”的政府帶來風險。一是企業運營無繼的風險。在市場經濟條件下，企業方的運營狀況在長周期里難以預判。若企業方經營不力，則存在無法承續PPP項目的可能，政府也因此將面臨社會資本方缺位的風險。二是企業瞞報實際情況的風險。目前，社會資本方會計處理參照《企業會計準則解釋第2號》對BOT方式的規定，該規定決定了會計核算的核心是特許經營方式，但PPP方式多樣，在政策制定上的留有余地給了企業“有空可鉆”的漏洞。企業可能為獲得更多的利潤或政策利好而選擇“做假賬”，讓政府面臨財政損失的風險。三是企業存在違背合同進行其他收費項目的可能。雖則項目建設運營的初衷是為便民利民，但企業可能會濫用權力設置其他收費項目或對民眾利益進行克扣，做出損害項目公益性的行為，損傷政府聲譽。

除企業及政府本身可能導致的風險，其他相關方也有給政府帶來風險的可能。一是具體相關方。其一是，金融相關方導致的資金回撤風險。金融相關方在運營過程中撤資或要求償還債務時，易導致資金鏈斷裂，現金流不穩定。政府將面臨財政風險。其二是，第三方監督者導致的監管不力風險。監督第三方能力的缺失，尋租行為發生的可能，都將導致其對相關信息錯誤或虛假的評判，進而影響政府判斷招致風險。二是大眾相關方。社會資本與政府合資進行公益項目建設時，民眾易帶有天然的不信任感。在2018年的統計數據中可見，實行使用者付費的農業PPP項目占6.6%，使用者部分付費的可行性缺口補助占57.6%（如圖4）。在運營階段由企業方進行交接及收費，可能將引起群眾的不滿，造成抵觸情緒擴大化，從而影響項目運營，降低政府信譽引發信用風險。

1.4 移交階段

農業PPP項目運營期屆滿后，項目進入移交階段。為了成功使項目從社會資本方移交到政府方并繼續提供原有或更優質的公共服務，其中必然牽涉到多方利益相關者。多元主體錯綜復雜的利益關系也讓政府在移交階段面臨著較大的風險。

首先是政府自身導致的風險。一是稅務轉讓風險。由于稅務問題本就細致繁雜，加之涉及多個稅種，若政府相關部門不提前做好各項稅務的整合，那么將無可避免地面臨稅務轉讓的風險。二是人員管理風險。在做移交準備時，政府的相關交接部門可能存在職能劃分不清、互相扯皮推卸的問題，還可能因缺乏PPP項目的專業人員而導致項目移交工作組的人員難以及時確定，從而增加政府項目移交的難度。三是額外成本風險。若項目性質或運營不合理，在合同規定時間內社會資本方難以回收成本得到合理回報，以可行性缺口補助方式參與PPP項目的政府便需增加財政支出對其進行補貼，由此可能導致政府方項目預算超支。

其次是社會資本方帶來的風險。截至2017年12月末，我國597個示范項目的簽約社會資本共981家，民企占34.7%。可見，社會資本方對項目的影響是不可小覷的。一是項目虧空風險。社會資本以利潤最大化為目標無可厚非，但農業PPP項目有其公益性，若社會資本方為逐利而粉飾財務，則可能使項目遠離初衷，最終淪為“空殼”。二是驗收不達標風險。企業方移交給政府方的設備往往存在破損的可能性，若政府相關部門未進行移交前測試，要求社會資本對設備進行恢復性修理及更新重置，政府部門將面臨后續無法正常運營的風險。三是推遲移交的風險。由于農業PPP項目具有回報期長的特性，若移交實施時，社會資本仍未收回建設成本，政府就可能面臨被拒絕移交的風險。

除以上二者外，其他利益相關者也有給政府增添風險的可能。在移交階段主要表現在兩個方面：一是利率風險，移交時融資利率的持續攀升將會加重政府的費用支出壓力。二是資金鏈斷裂風險，銀行貸款主要依靠社會資本來維持流動性，而政府性基金受額度限制較大，資產證券化抗風險能力又較弱，此三者都是PPP項目資金的主要來源。但在移交階段轉讓使用權的過程中必然會波及其中的資金關系，因此，政府不得不應對資金鏈受波動甚至斷裂的風險。

2 農業PPP項目中政府方風險防范的對策

2.1 加強有關PPP的法律體系建設

在公共服務領域引進第三方社會資本的PPP模式，自然會引致權責關系與相關利益的平衡問題。但目前，我國出臺的有關PPP建設的法律依據多為法規和規章，而缺乏具有統領性的法律文件。這讓PPP項目在建設運營的過程中出現的雙方權責關系難以界定、利益分配難以均衡等問題難以找到權威的法律解釋。因此，我國有必要完善相關法律體系，加快立法工作，使其市場更為法制化、規范化。同時也應將PPP項目履約情況納入營商環境建設范疇，加大失信懲戒力度，建設誠信守約的信用環境。除此之外，地方政府作為農業PPP項目參與的主體，也需積極推進地方立法工作。地方可結合自身的發展情況、圍繞在項目建設中遇到的糾紛等，進行相關立法工作的探索，為農業PPP項目的建設上“雙保險”。

2.2 明確政府職能定位和權責關系

PPP模式是雙方合作的舞臺，是實現合作共贏的途徑，而絕非“獨角戲”。政府應明確自身的定位并根據項目的實施階段及時完成角色的轉換，該放的不要“舍不得放”，該管的不要“狠不下心、下不了手”。要在前期做好項目的評估和預審，在中期站好監督崗，在后期完成好移交和再運營工作，積極承擔責任，行使自身的權利，推進項目平穩有序地建設運行。與此同時，政府方也需完成服務型政府的轉變，加強服務和社會管理的職能，為社會資本參與方營造一個良好、穩定的建設環境，為其提供相應的政策支持和優惠，成為項目建設最有力的支撐力量。

2.3 完備PPP項目信息公開體制

對PPP項目的相關信息進行公開披露是對政府和社會資本參與方有力的隱性監管方式，其讓雙方都秉著審慎的態度對待項目建設的每個階段和環節。公開、透明的信息公開渠道同時也能緩解信息不對稱帶來的逆向選擇等問題。在庫項目應及時、全面的對各個階段的信息進行公示，退庫項目也需及時通報，對涉及的項目公司、退庫的具體原因也要有所披露，讓“公開、透明”的原則在各個階段皆有所體現。此外，政府也可以開通舉報渠道，為項目信息公開的有效性保駕護航，讓信息的公開的作用及意義得到體現。

2.4 完善預警及監管系統

由于PPP模式相關的定義及界定仍處在不斷完善之中，故政府方尤其是地方政府對其理解往往存在不清晰的情況。引入第三方專業機構，建立有效的第三方資質審核和長效管理機制，有利于對項目進行準確的定位，提高PPP項目的落地率，讓政府方在項目中面臨更小的風險暴露。同樣，在PPP項目的建設過程中引人多方監督主體，建立長久有效的監督框架可以相對緩解政府方在監管過程中的壓力，也能增強政府的公信力，增加民眾的參與感。而且，專業化監督人員的培養可以讓監督活動更為專業化、體系化，使PPP項目的監管步人標準化、科學化的軌道，讓項目建設運營的過程更能符合預期設定的標準。

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[作者簡介]歐陽午亮（1999-），男，湖南漣源人，湖南農業大學本科生。