中國區域協調發展戰略的演進及其展望

[提 要]新中國成立以來，中國共產黨就如何實現區域協調發展進行了多輪的探索與實踐。從發展階段上經歷了均衡—非均衡—協調發展的過程;從區域劃分上經歷了沿海內地“兩分法”—東中西“三分法”-四大板塊“四分法”的過程;評判標準亦從“經濟增長速度”過渡到“人的生活水平”。黨的十九大以來，區域協調發展亦進入一個新時代。要推動經濟的高質量發展，必須推動區域協調發展。通過探索中國區域發展戰略的演進歷程，總結歷史經驗，以期為后續的理論探索和實踐提供思考。

[關鍵詞]區域協調;發展戰略;新時代

[作者簡介]薛智韻（1982—），女，中共東莞市委黨校經濟學教研部副研究員，博士，研究方向為區域經濟。（廣東東莞 523000）

[基金項目]廣東省社會主義學院課題“民營企業參與扶貧的共贏長效機制研究”（2020-GDSY KT-069）

作為一個區域發展長期不平衡的大國，發展不平衡問題已成為我國高質量發展的重要短板。如何促進區域協調發展仍是我們現階段面臨的重要任務。通過梳理新中國成立以來中國共產黨探索區域協調發展的理論與實踐，提煉區域發展的歷史經驗，并對新時代區域協調發展戰略的科學內涵進行深入研究，從而為后續的理論探索和實踐提供借鑒啟示。

一、《論十大關系》中關于“內地與沿海關系”的發展構想

（一）內地與沿海工業平衡發展思想

從地理概念上來說，沿海地區是一個恒定的區域。對此，毛澤東同志在《論十大關系》中指出沿海包括“遼寧、河北、北京、天津、河南東部、山東、安徽、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西”。但“沿海地區”作為經濟概念，與地理概念并不完全一致。《論十大關系》中提出，“我國全部輕工業和重工業，約有百分之七十在沿海，只有百分之三十在內地。”[1]彼時的“沿海地區”，從經濟概念上只有遼寧、北京、山東、天津、上海這幾塊區域，其它沿海地區的經濟實力與內地的差距并不大。彼時，沿海與內地的經濟發展矛盾，主要是由我國從半殖民地半封建社會到社會主義經濟過渡中所伴隨的畸形的生產力布局所引起的[2]。歷史上形成的這種不合理狀況造成了我國沿海和內地的二元經濟結構：沿海比較發達、內地相對落后。新中國成立以來直至改革開放前，我們進行過三次集中的大規模基本工業建設。

一是新中國成立初期“一五”計劃的建設。鑒于平衡地域經濟結構的需要，防范戰爭爆發的風險，“一五”計劃采取的是對沿海工業限制發展的方針，期間新建的156個重點項目全部放在內地，對沿海工業采取限制發展的方針。這樣的發展方針盡管一定程度上平衡了國內工業發展的格局，但未能發揮沿海工業的先天優勢。放棄合理發展沿海工業所能取得的事半功倍的效果，導致其生產潛力得不到充分釋放，經濟發展的速度落后于全國平均速度，這并不利于當時我國實現社會主義工業化的大業。

這一現象引起了當時黨中央、毛澤東的關注，故1956年，毛澤東同志在《論十大關系》中，分析了當時的國際形勢，認為“新的侵華戰爭和新的世界大戰，短時期內打不起來，可能有十年或者更長一點的和平時期。因此，主張對沿海地區要充分合理發展，不能限制，從而更有力量來發展和支持內地工業”。[1]自此，內地和沿海的工業迎來了新發展。

二是1958年大躍進時期。大躍進時期，脫離實際大搞群眾運動的工業建設方式，使得我國的工業陷入一段相對混亂的發展階段，各類工業建設沿海、內地遍地開花，實際上造成很大的經濟損失。

三是20世紀60年代開始的“三線建設”。20世紀60年代，國際局勢風云突變，中蘇關系破裂，美國在臺灣海峽制造緊張局勢，西藏發生了中印邊界戰爭。鑒于戰爭可能爆發的風險因素，自1964年起，國家又將工業布局的重點轉到內地，在西南地區進行了大規模的三線建設，把一批沿海地區的工廠內遷，特別是遷入到一些交通極不方便的內陸山區。

這一時期，國家基本建設投資大部分擺在內地，內地與沿海的投資比例由“一五”時期的1.14∶1上升到2.16∶1，達到解放后內地投資的最高峰。國家向內地先后投資約5000億元，建成了成昆線等九條鐵路和數千個大中型骨干企業，在偏僻的山區形成了類似六盤水、攀枝花這樣的30多個新型工業城市和40余個重大產品的生產、科研實驗基地。

（二）平衡發展思想下的工業布局

從毛澤東同志發表《論十大關系》至改革開放，中央、內地、沿海形成了穩定的三角平衡關系：“內地將廉價原料輸送給沿海地區加工，無盈虧之虞，它的責任就是多出原料、快產原料;沿海地區將財政收入給內地以開發投資和財政補貼，無原料漲價之憂，它的任務是多出產品、多交利稅。中央政府憑借行政力量，成為生產要素的統籌方，總攬全局、兼顧東西。毋庸置疑，在國力薄弱的建國初期，這種由中央政府高度集中的統籌辦法，對于積累資金、開發內地起了重要作用”。[3]

經過改革開放前30年的幾次產業重點布局，直至20世紀70年代末，我國相對完整的工業體系初步形成，內地工業和沿海工業得到了一定發展，內地工業的比重也由1952年的31%上升到1980年的38.5%[4]。

但是，這幾次布局重點的轉移，從根本上來說并非根據合理布局的客觀經濟需要，而是以國家集中投資和直接調控為主要途徑的。因此，盡管工業畸形分布的不合理狀況有所改善，但內地投資過大，相應削弱了沿海工業的發展，最后又牽制了整個國民經濟的發展，給國民經濟帶來了一定的損失，主要表現在：

首先，中央政府采取行政手段“植入式”地向內地投資，并沒有培養起內地經濟自我生長、自我發展的機制。許多項目的建沒有經過嚴密的技術經濟論證，多從戰略方向出發，或是出于原材料基地建設的角度，未能充分考慮內地地方經濟發展，其經濟效益重視程度不夠。這類“植入式”工業在一定程度上脫離了當地原有經濟基礎，未能實現生產要素的區內循環，經濟投資效益和經濟效益偏低。一方面無法實現對當地經濟的輻射和帶動，使內地經濟缺乏活力;另一方面脫離地方大環境的工業，缺乏地方相應經濟水平的融合，工業的生產能力和經濟效益就不能充分發揮，甚至出現相互排斥的現象。

其次，廉價的原材料和沉重的財政負擔限制了沿海地區傳統工業的產業升級。一方面，內地廉價原材料的供給使沿海地區得到了原材料轉移和加工的雙重利潤，沿海地區把主要精力放在擴大傳統加工業的生產規模上，對搞產業升級缺乏內在積極性;另一方面，沿海地區的傳統產業是國家財政的支柱，這使得沿海地區的傳統工業沒有升級的空間，產業升級缺乏外在驅動，產業附加值未能得以有效提升[3]。老企業缺乏更新改造動力，工業設備落后、廠房破舊、環境污染日益嚴重，沿海地區的生產增長遇到很大困難。據當時上海各工業局對現有設備狀況的分析，三四十年代水平的大約占一半以上，五六十年代水平的接近一半，七十年代水平的只是極少數[5]。

可以說，改革開放以前，我國空間布局戰略的指導思想是在公平與效率之間，首先選擇了公平目標，即較為平衡地在全國范圍內配置生產力，顯示了以平衡布局為主和實現公平為主的特征。從區域研究角度看，沿海和內地工業雖有一定發展，但由于缺乏統一的布局安排，重復建設、盲目建設相當嚴重，造成很大浪費。

二、改革開放早期內地與沿海關系的演變

（一）改革開放初期沿海內地發展矛盾凸顯

1978年改革開放標志著我國整個經濟的發展已經進入了一個嶄新的階段。“六五”、“七五”兩個計劃時期，沿海發展被著重提出。彼時，為了盡快形成開放的新局面，國家對地方經濟發展方針進行了調整，提出內地、少數民族地區與沿海等地的發展方向應有所差異。內地的發展方向定位為“支援”沿海地區發展;而沿海地區在努力發展自身的同時，應著力帶動內地經濟發展。國家對沿海地區實行了政策傾斜，從而使內地與沿海之間實際上存在著經濟政策的差異，包括：投資審批權限、外匯留成、財政包干諸方面的優惠。所有這些優惠政策都直接關聯區域經濟發展的速度。

長期以來，我國的價格體系存在著下游產品、加工業品價格偏高，而農產品、原材料價格偏低的嚴重弊端。內地主要集中于農業及原材料工業的生產，沿海則更多集中于下游產業及加工業的生產。高度集中體制下，上下游產品的價格差和工農產品價格剪刀差造成的利益差異轉化為中央的財政收入，最終成為我國社會主義工業化資金積累的主要來源。

在過去高度集中體制條件下，中央政府有足夠的行政權威對沿海與內地進行行政組合，將內地的原材料、農產品等通過嚴格的指令性計劃調撥給沿海，以支持沿海加工業的發展。在這種經濟體制中，統收統支的財政體制，使地方、企業不具備獨立的經濟利益，內地與沿海的經濟關系是通過行政方式來確立的[2]。

隨著改革開放的深入，從簡政放權開始進行了一系列的經濟體制改革，特別是財政體制方面，對地方政府實行了財政包干體制，促使地方政府成為獨立的經濟利益主體。追求財政收入最大化的行為動機，勢必成為合乎邏輯的地方政府行為動力。

伴隨著沿海地區開放范圍的迅速擴大，內地的一些省市也競相開放。為了改變由原材料輸出造成的利益轉移的被動局面，內地亦開始大規模地發展利潤大而投資少的加工業，并利用當時宏觀控制的松動，盡量將原材料供給留存本地，以期將價格剪刀差轉化為地方財政收入。這也是導致彼時原材料供應一度出現短缺的重要因素。隨著指令性計劃調撥的逐漸減少甚至取消，沿海轉而憑借特有的政策優惠，介入內地爭奪原材料的競爭中。隨著1988年放開價格管制、取消價格雙軌制，搶購風潮迅速蔓延全國，蠶繭大戰、羊毛大戰、棉花大戰……頻頻爆發。沿海與內地輪番的搶購風潮引發的價格上漲，也是導致這一時期中國經濟秩序混亂的一個重大誘因。

可見，內地與沿海原來用行政組合方式建立起的經濟關系，隨著中央政府計劃指令的權威性的弱化，出現了越來越深、越來越長的裂痕，妨礙了市場經濟的正常發展，

（二）“兩個大局”戰略的適時提出

1988年，鄧小平同志首次明確提出區域發展“兩個大局”的重要思想。鄧小平同志認為：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”[6]

鄧小平同志提出的“兩個大局”思想是中國共產黨區域發展思想在改革開放和現代化建設中的不斷豐富，是區域發展思想的一次重要理論探索。“第一個大局”意味著東部沿海地區要率先實現經濟突破;“第二個大局”蘊含了豐富的區域協調發展思想[7]。

這是對內地與沿海經濟開始逐漸向“相互支持、相互依存、共同發展”關系所進行的新探討，打破了過去以地區傾斜政策代替其它調控政策所導致的內地與沿海間發展不平等的畸形競爭關系，進而引發的地區間經濟增長的不平衡，可以說是對沿海與內地關系新的認識與處理。

所以，從“八五”開始，“產業化的地區政策”和“地區化的產業政策”逐漸取代“地區傾斜政策”成為調整地區間關系的主要手段，使產業政策和地區政策兩者有機地結合起來。這一時期，我國的沿海等地區，立足本地優勢，堅持“兩頭在外”、“大進大出”的原則，加快發展外向型經濟，參加國際經濟循環。

這段時期，東部沿海地區得到了快速發展，形成了沿海經濟牽動內地經濟發展的局面。各地區經濟發展逐漸活躍。一是沿海地區外向型經濟的發展為建立社會主義市場經濟新體制、推進改革開放積累了寶貴經驗的同時，還減少了沿海與內地的矛盾和摩擦，有效緩解了我國資源短缺的窘境。二是東部地區的發展尤其是開發區、開放城市、經濟特區的發展，通過示范效應、擴散效應和技術經濟合作等多種途徑，對內地經濟產生了極大的吸納、輻射作用，促使了大批中西部地區的農村勞動力向東部地區轉移，提高了國民經濟的整體效率，也有效帶動了內地地區的發展。三是隨著東部沿海地區的發展，國家產業結構失衡狀況有一定改善，打破了過去單一的公有制的市場形態，多元化的投資主體和所有制結構的市場體系開始建立。

三、區域協調發展戰略的確立及其展望

（一）區域協調發展觀的確立

進入20世紀90年代中后期，區域經濟發展差距愈發擴大，以“非均衡發展”為主要特征的“第一個大局”戰略亟需進行轉換。

從東中西三大區域板塊看，“1978-1995年，東部地區生產總值占全國的比重提高了近7個百分點，由52.4%上升到59.3%;而西部地區生產總值占全國的比重則下降了2.8個百分點，由16.9%下降到14.1%;中部地區生產總值占全國的比重下降了4.2個百分點，由30.7%滑落至26.5%;此外，這期間東部地區和西部地區的人均生產總值之比亦由1.75∶1擴大到2.31∶1。”[8]從發展水平來看，1993年全國約有500多個貧困縣，80%以上以集中于中西部地區，8000萬未脫離溫飽線的人口，中西部就占了7000多萬，與此同時沿海發達地區（蘇南、珠江三角洲、膠東半島等）已基本實現小康，正向中等發達國家水平邁進[9]。

可見，無論是經濟發展總體規模指標、經濟發展水平指標、經濟發展增速指標，沿海與內地經濟的發展呈現明顯的擴大趨勢。區域差距拉大不利于全國經濟穩定發展，也是我國內需不足的重要原因之一。此外，區域差距呈現馬太效應，需要政府干預克服市場失靈。因此，破解區域發展差距過大的問題刻不容緩。

20世紀90年代中后期，國家調整了區域發展戰略，重點探索“第二個大局”的實施。1995年，江澤民同志提出，“將縮小區域差距作為關系我國跨世紀發展全局的一個重大問題”。 “十五”計劃提出將“西部大開發戰略”作為“實現（現代化）第三步戰略目標的重大舉措”。這成為我國20世紀末實現區域協調發展的重要戰略。

繼2002年黨的十六大報告提出“振興東北等老工業基地”后，2004年的政府工作報告進一步提出：“促進區域協調發展，是我國現代化建設中的一個重大戰略問題。要堅持推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區加快發展，形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的新格局”。這標志著全國進入區域協調發展的新階段，我國區域呈現了多輪驅動的發展局面，統籌區域發展成為科學發展觀的重要組成部分。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就“區域協調發展”進行了新的探索，十八屆五中全會上提出了五大發展理念——“創新、協調、綠色、開放、共享”。十八大之后，中央先后推出京津冀協同發展戰略、長江經濟帶發展戰略、“一帶一路”倡議，形成“四大板塊+三大戰略（倡議）”的新的區域發展戰略。三大戰略（倡議）與四大板塊有機鏈接，對板塊之間進行了有效融合。

2013年召開的中央經濟工作會議，中央更是將“促進區域協調發展”作為中國經濟發展的主攻方向，并指出“扶貧工作要科學規劃、因地制宜、抓住重點，提高精準性、有效性、持續性。”“精準扶貧”的扶持政策凸顯了區域政策的具體性和精準性，是依據當時當地的資源條件和發展環境提出的有針對性的發展路徑。

（二）新時代區域協調發展戰略的展望

習近平總書記多次強調要繼續實施區域發展總體戰略，促進區域協調發展，這是今后相當長一段時期內區域發展的基本戰略思想。“區域協調發展戰略”在黨的十九大報告中首次被正式提出，并上升為統領性的區域發展戰略，亦成為新時代建設現代化經濟體系的重要組成部分。

隨后召開的2017年中央經濟工作會議，就推動區域協調發展戰略，給出了更為具體、有針對性的目標：“要實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當。”這意味著區域協調發展立足于區域，但不拘泥于區域，而是上升到國家層面。區域協調的重心與重點，不再是強調一般意義上的區域經濟增長速度，而是以人為本、以人民的生活水平為最重要的評判標準。此次協調發展的目標直接抓住了“人”這個核心，要使人民生活水平大體相當，這具有極其深遠的意義，也是區域協調發展進入新時代的重要指標。

黨的十九大報告中，粵港澳大灣區建設被納入頂層設計。中央經濟工作會議進一步將粵港澳大灣區建設作為區域協調發展的重要內容。“粵港澳大灣區建設”成為國家區域發展戰略的重要構成與動力支撐點，承載著輻射帶動泛珠三角區域合作發展的重要戰略功能，是國家探索區域發展戰略、提升區域發展新動能的重要實踐。

2018年末，長三角一體化上升為國家戰略，要求“創新引領率先實現東部地區優化發展”的具體行動，促進長三角區域盡快形成可復制、可推廣、可輻射的經驗做法，更好地發揮長三角區域在我國新一輪改革開放中的龍頭帶動作用，加快長三角世界級城市群建設。

可以說，當前新時代區域協調發展的重點格局就是以高質量發展為發展主線，三大戰略、四大板塊、四類需要扶持的地區（“3+4+4”）重點發展，雄安新區、長三角一體化、粵港澳大灣區北、中、南呼應，城市群網絡化協同、區域協調性不斷提升。這樣的重點格局，最大限度覆蓋了全國區域。

四、小結

黨的十九大以來，中央對區域協調發展的認識進入了一個新層面。這符合中國國情，也符合中國現代化建設長遠目標的要求。區域協調發展的戰略高度、內容的廣度、影響的深度等多個維度，都表明區域協調發展進入一個新時代，這也和中國特色社會主義進入新時代是相輔相成的。中國的新時代，是經濟發展的新時代，也是區域協調發展的新時代。要推動經濟的高質量發展，需要推動區域協調發展;沒有區域協調發展，也就沒有經濟高質量發展。

[參考文獻]

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[2]史忠良，汪玉奇.重構沿海與內地經濟關系的利益機制[J].當代財經，1992，（3）.

[3]李永升，楊全新.二十年改革經緯分析——沿海地區和內地是如何建立起新型經濟關系的[J].中國商辦工業，1999，（1）.

[4]林凌.論新時期的沿海內地關系[J].毛澤東思想研究，1984，（6）.

[5]中國銀行上海分行外匯信貸處.支持企業技術改造為發展上海經濟服務[J].中國金融，1985，（2）.

[6]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[7]肖翔.改革開放以來黨協調區域發展戰略的歷史演變與啟示[J].中國特色社會主義研究，2017，（10）.

[8]肖金成，安樹偉.從區域非均衡發展到區域協調發展——中國區域發展40年[J].區域經濟評論，2019，（1）.

[9]曾維新.沿海與內地經濟發展的比較[J].探索，1995，（12）.

[10]孫久文.論新時代區域協調發展戰略的發展與創新[J].國家行政學院學報，2018，（10）.

[11]馮奎.區域協調發展進入新時代[J].中國發展觀擦，2018，（1）.

[責任編輯：熊文瑾]